《重建一个更好的全球金融安全网》
Building Back a Better Global Financial Safety Net
Kevin P. Gallagher、高海红主编
波士顿大学全球发展政策研究中心，2021年4月出版电子版
目 录
致谢
执行摘要
1 新冠时期的新兴市场和发展中国家金融风险应对
2 面向国际合作的特别提款权的转型
3 中央银行与全球金融安全网
4 国际货币基金组织份额改革和全球治理的未来
5 放弃紧缩：采取有助于包容性发展的财政政策
6 从亚洲视角看地区性融资安排与国际货币基金组织的协调
7 全球金融周期和跨境资本流动
8 亡羊补牢，为时未晚：面向绿色、包容性复苏的债务减免
9 全球疫情中的主权债务减免：20世纪80年代的教训
10 国际货币基金组织（IMF）与气候变化宏观层面的关键性
作者介绍
执行摘要
Kevin P. Gallagher 高海红
在提升生活标准的同时大幅减少二氧化碳排放和不平等现象，是关乎世界人民和地球本身生存的头等大事。要解决这些问题，21世纪的第二个十年是本世纪最重要的十年。2021年是这最重要的十年中的第二年。然而，2020年出现了经济大萧条以来最严重的经济衰退，迫使超过1.24 亿人陷入极端贫困。2020年也是有记载以来最热的一年，森林火灾、台风、干旱和其他极端天气事件加剧了新冠疫情对世界经济的冲击。
因此，许多新兴市场和发展中国家就在流动性亟缺以及对拖欠债款的担心中开始了这至关重要的十年。甚至有更多国家将面临债务高悬的情况，仅还清就要花费十年以上。这个十年，本是世界实现可持续发展目标、提振《巴黎气候协定》雄心的十年，而不应是人类经受苦难、经济不稳定的十年。
新冠疫情和与之相关的经济危机，为我们所称的“全球金融安全网”带来了巨大压力。全球金融安全网包括主要货币发行国的央行互换、国际货币基金组织、地区性融资安排、其他央行的双边互换额度、各国的外汇储备、资本流动管理措施以及松散的临时性主权债务重组体系。
本书根据2020年和2021年举办的多场正式、非正式研讨会提出了以下建议。在国际社会奋力抗击新冠病毒，保护弱势群体，追求绿色、包容性复苏之际，这些建议应当得到国际货币基金组织、二十国集团、地区性融资安排和各国政府的重视。
针对国际货币基金组织和地区性融资安排，有以下一般性的建议：
国际货币基金组织增发特别提款权并扩大其使用；
在国际货币基金组织建立多边货币互换机制；
国际货币基金组织进行增资与份额改革等相关治理改革；
地区性融资安排进行增资、扩大地理覆盖范围、加强统筹协调；
发起面向建设更广泛的主权债务重组制度的债务重组和减免倡议；
改革紧急融资机制，使其具备逆周期的职能；
统筹协调资本流动管理措施；
国际货币基金组织在各项职能项目中纳入气候变化的宏观风险评估。
危机爆发后，国际货币基金组织与联合国贸易和发展会议（贸发会议）分别预估了新兴市场和发展中国家当前的流动性需求，结果均超过2.5万亿美元。然而，除了从美国联邦储备银行获得货币互换额度的国家，全球金融安全网没能满足其他国家的融资需求，也没有足够的手段避免和减轻新冠带来的冲击以及接踵而至的问题。
拥有主要货币的发达国家能够出台数万亿美元的大胆的财政、货币政策应对冲击，可新兴市场和发展中国家大多无法做出这种选择。资本外逃、汇率下跌、大宗商品价格动荡以及随之而来的经济衰退，使得许多新兴市场和发展中国家不得不在危机中以牺牲本国基本需求为代价来偿还国际债务。根据联合国估算，在经济受疫情打击最严重的拉丁美洲，许多国家仅偿债就要用去30%到70%的政府收入。
与此同时，2020年的主权信用评级下调次数已经跃升历次经济危机之首。标准普尔在2020 年下调了超过60个国家的评级，还对另外31个国家给出了负面信用预期（通常意味着评级下调）。2020年初，阿根廷、乍得、厄瓜多尔、埃塞俄比亚、伯利兹、黎巴嫩、苏里南六国拖欠债款，其中阿根廷和厄瓜多尔不得不进行债务重组。
21世纪的债务性质相当复杂。20世纪80年代和90年代的债务危机期间，发展中国家的大部分债务来自巴黎俱乐部少数西方国家和国际组织，他们在巴黎俱乐部的框架下就能重新协商债务解决方案。2020年初，从国际货币基金组织总裁Kristalina Georgieva到中国人民银行行长、欧洲各国领导人、联合国和外界专家，都纷纷呼吁为新兴市场和发展中国家提供新的流动性和债务减免。他们的呼吁可分为三种：一是国际货币基金组织发行一批大额特别提款权，二是债务减免，三是新的优惠融资。特别提款权是国际货币基金组织发行的国际货币资产，类似央行发行货币，可以出售或支付给其他央行和国际金融机构。
二十国集团未能像2008年全球金融危机时那样，支持国际金融机构重新分配特别提款权或新增资本。但多边发展银行和国际货币基金组织仍然承诺利用他们现有的资产负债表，国际货币基金组织还发起了“灾难遏制和救济信托基金”，让某些低收入国家借助基金偿还国际货币基金组织的债务。
二十国集团的确通过发起“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”响应了债务减免的呼声，允许 73个低收入国家的部分债务推迟至2021年末偿付。但是，因为担心信用评级机构切断他们获得更多信贷的渠道，有资格加入倡议的国家近半不愿参与。在已经参与的国家里，迄今为止中国的缓债力度最大，涉及超过23个国家，总计金额超过20亿美元。二十国集团意识到，一些国家需要的不仅是暂缓债务，便在倡议之外建立了“缓债倡议后续债务处理共同框架”，让有资格加入倡议的国家视各自情况协商债务重组方案。本书成文时，有乍得、埃塞俄比亚和赞比亚三国宣布有意加入该框架。
2020年间，我们举办了一系列正式和非正式的研讨会，涌现出多份对二十国集团、国际货币基金组织和更广泛全球金融安全网的及时分析与建议，致力于帮助世界各国应对新冠病毒最肆虐的阶段，并开展更具根本性的中期改革。2020年末，我们召集了跨学科背景的各国学者和从业人员将这些建议撰写成文。他们来自各大中心和机构，包括中国社会科学院世界经济与政治研究所、波士顿大学全球发展政策研究中心、印度社会和经济进步中心、中国中央财经大学国际金融研究中心和英国伦敦大学亚太可持续金融中心等。
本书收录的文章中，有多篇就针对国际货币基金组织和地区性融资安排的建议作了更深入的阐述。中国中央财经大学国际金融研究中心的张礼卿和Wen Qi梳理了新冠危机下金融不稳定性在全球的一些蔓延渠道，并概述了一系列缓解途径。哥伦比亚大学国际与公共事务学院教授和政策对话倡议组织联合主席、前哥伦比亚财政部长与中央银行主席Jose Antonio Ocampo阐述了重新分配国际货币基金组织特别提款权的必要性，以及如何扩大特别提款权在全球经济中的使用。哈佛大学肯尼迪学院莫萨瓦尔拉赫马尼商业与政府中心高级研究员、美国财政部前高级官员Edwin Truman讨论了通过货币基金组织建立多边货币互换机制的必要性和设计方案。印度社会和经济进步中心主任Rakesh Mohan 述了国际货币基金组织的增资与份额改革等相关治理改革的必要性及其影响。另一位来自哥伦比亚大学政策对话倡议组织的作者、联合国国际劳工组织前社会保障部主任Isabel Ortiz及其同事Matthew Cummins研究了国际货币基金组织过去的紧急融资记录，并说明了为什么该组织应该放弃有损社会发展的顺周期项目，而支持保护穷人的逆周期复苏项目。
除了改革国际货币基金组织的建议，中国社会科学院世界经济与政治研究所的熊爱宗和高海红分析了区域融资安排在新冠危机中发挥作用的程度，并指出了有利于扩大和对区域融资安排加强协调的方式。中国中央财经大学国际金融研究中心谭小芬研究了全球金融周期波动的机制，并从中国的角度提供了政策应对措施和建议。随着面临资不抵债和债务危机的国家数量增加，伦敦大学亚大可持续金融中心主任Ulrich Volz总结了一套全球债务减免安排的建议，将债务减免与绿色和包容性复苏结合起来。Edwin Truman分享了20世纪末债务重组的经验教训，及其对当前债务重组工作的借鉴意义，为本书做出了总结。最后一章是具有前瞻性的一章，也由Ulrich Volz撰写，他阐述了气候变化是如何成为全球宏观关键问题的，并提议将 气候变化全面纳入国际货币基金组织主流活动。
新冠疫情极大地暴露了全球金融安全网的缺口。全球经济复苏在望，面对可能出现的短期冲击和长期挑战，统筹协调国际政策十分必要。提出这些详细提案，能够帮助决策者确定和设计有助于扩大全球金融安全网规模和范围的行动路径、改革全球金融安全网方案，在未来采取更加合理、统一的行动。