本文发表于《中国外汇》 2026年第16期
海外投资利益保护的供给短板与提升路径
王碧珺
我国应当以企业海外利益保护需求为导向，推动海外综合服务体系功能由资源归集和业务咨询进一步向风险防范、权益维护和应急处置延伸，重点补齐海外安保短板，优化保护资源配置，并将分散在不同主体的资源转化为相互衔接的保护能力。
中国已经成为全球主要对外直接投资大国。商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2024年度中国对外直接投资统计公报》显示，截至2024年年末，中国对外直接投资存量达到3.14万亿美元，位居全球第三；3.4万家境内投资者在境外设立约5.2万家企业，分布于全球190个国家和地区，境外企业资产总额超过9万亿美元。加强海外投资利益保护，不仅关系企业国际化经营和我国海外资产安全，也是保障高水平对外开放行稳致远、维护国家发展利益和安全利益的重要内容，对于增强我国全球资源配置能力、拓展中国式现代化的发展空间具有重要意义。
与此同时，中国企业面临的海外风险也在发生结构性变化。战争、征收、政府违约、汇兑限制等传统政治风险依然存在，地缘政治冲突、大国战略竞争、安全审查等风险显著上升，劳工、环保等原本属于企业经营层面的问题也更容易被政治化。传统风险与新型风险相互叠加，政治安全因素与经济经营因素相互渗透，使企业面临的风险来源更加多元、作用机制更加复杂，部分风险已经超出单个企业自身防范和处置的能力。
经过多年探索，我国在外交领事保护、对外投资管理、投资协定和政策性保险等方面建立了一系列海外投资支持与保护机制，近年来又开始推动法律、财会、咨询等专业服务资源更好地服务企业出海。2025年，商务部等五部门联合印发《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，提出建设国家层面海外综合服务平台、地方企业出海“一站式”窗口和重点国别海外综合服务站，推动公共服务、专业服务与企业能力建设相结合。这表明我国海外投资服务保障正在由分领域、单环节供给，向贯穿投资全流程、全链条转变，也为加强海外投资利益保护提供了新的政策抓手。
但从企业海外经营的实际需要看，我国海外投资利益保护供给仍未完全适应海外利益快速扩展和风险形态深刻变化提出的新要求。问题既表现为若干关键保护能力不足，也表现为现有保护资源配置不够均衡、境内外服务协同不够顺畅。因此，当前海外投资利益保护面临的突出矛盾，可以概括为快速增长并发生结构性变化的保护需求，与不充分、不均衡、不协同的保护服务供给之间的矛盾。提升我国海外投资利益保护能力，应以海外综合服务体系建设为重要抓手，补齐关键能力、优化供给结构、加强资源协同。笔者在梳理国际经验的基础上，重点分析海外投资利益保护的供给不足、供给失衡和供给分散问题，并提出相应的提升路径。
国际经验：海外投资利益保护依赖多层次能力供给
世界主要对外投资国在长期实践中逐步形成了各具特色的海外投资利益保护机制。各国国情和制度模式虽不同，但具有共同的特点：形成了政府公共保护、海外商协会组织协调和市场机构专业服务相互配合的分层次保护供给。
政府提供基础性和战略性公共产品
海外投资面临的一些风险超出单个企业的信息获取和处置能力，也难以完全依靠市场机制解决，因此需要政府提供必要的公共保护。成熟对外投资国家在风险信息、政府协调和海外安全等方面形成了一系列较为成熟的做法。
在风险信息方面，美国将一般性公共信息与针对企业需求的定制化服务相结合。美国商务部国际贸易署编制的国别商业指南涵盖市场环境、行业机会、监管制度和商业惯例，目前覆盖140多个市场。美国政府还可为企业提供定制化市场调查和境外合作伙伴背景调查，使国别信息进一步转化为企业能够用于市场选择、伙伴识别和经营决策的具体服务。
在政府交涉方面，美国把维护企业正当商业利益纳入外交和商务工作。美国商务部国际事务协调中心负责协调14个联邦机构，对经审查认定符合美国国家利益的境外项目提供跨部门支持，包括由驻外官员与东道国政府沟通、安排高级别会见等。商业外交的对象不仅包括企业参与外国政府采购，也包括企业面临对其海外经营构成影响的制度性问题。通过设置统一受理和协调机制，企业无须分别向多个政府部门寻求支持，相关部门也能够根据事项性质共同制定应对方案。
在海外安全方面，美国国务院通过海外安全顾问委员会（OSAC）建立了政府与海外经营机构之间的安全信息合作网络。该机制依托驻外使领馆建立国别分支，由外交安全人员与企业安全负责人共享风险预警和应对经验。日本则由外务省会同专业危机管理公司，面向海外经营企业开展反恐、防绑架等联合训练。相关海外演练自2014年开始，其后吸取了2016年达卡恐怖袭击的教训，自2018年起面向中小企业开展国内训练。与单向发布安全提示相比，信息共享、联合培训和应急演练更有助于将政府掌握的风险信息转化为企业的实际处置能力。
除上述公共服务外，成熟对外投资国家还通过双边和多边制度安排，为海外投资提供相对稳定的制度保障；在发生重大安全事件或企业合法权益受到严重侵害时，则由外交、商务、领事和安全等部门根据职责开展交涉与处置。由此，形成从日常风险防范到重大事件处置、从公共服务到制度保障的多层次政府保护体系。
海外商协会承担集体行动的组织功能
政府公共服务主要面向系统性、普遍性问题，难以直接覆盖企业日常经营中的多样化诉求，政府也不宜频繁介入企业与东道国各类主体之间的具体关系。与此同时，单个企业在东道国往往面临信息、资源和代表性不足等约束，难以独立应对涉及多家企业的共性问题。因此，在政府公共保护与企业自身应对之间，需要能够将分散的企业诉求转化为组织化行动的中坚力量，海外商协会在其中发挥着不可替代的作用。
在主要对外投资国家中，德国海外商会的组织模式尤其值得关注。与主要依靠企业自愿结社、独立运行的英美商会不同，德国海外商会既是德国对外经济促进体系的组成部分，又是以企业为会员的组织，同时还通过市场化方式提供专业服务，较为集中地体现了政府支持、企业参与与市场运作相结合的特点。目前，德国海外商会在90多个国家和地区设有约150个网点，兼具德国经济界在东道国的官方代表、会员制组织和企业服务提供者三重职能。一方面，海外商协会收集会员企业对营商环境、法律政策和市场准入的意见，代表德国企业与东道国政府及有关方面沟通；另一方面，为企业提供市场进入、合作伙伴对接以及法律、税务和跨文化经营等服务。其公共职能获得德国联邦政府的部分经费支持，企业服务则主要通过会员缴费和市场化服务收入维持。
海外商协会的作用并不局限于提供日常信息和专业服务。在重大安全事件或经营环境突变时，商协会可以建立企业联络和互助机制，汇总企业面临的现实困难，协助驻外机构开展风险通报和应急协调；面对歧视性政策或集中出现的负面舆论，还可以以企业群体的名义表达立场，与东道国政府、媒体和社会组织进行沟通，维护本国企业的整体形象和共同利益。商协会由此成为政府公共保护与企业自我保护之间的重要衔接力量。
市场机构提供专业化保护工具
商协会的优势主要在于利益汇集、沟通协调和资源对接，难以替代专业机构提供具体保护工具。海外投资利益保护涉及法律、安全、合规、保险、调查和危机处置等多个专业领域，不同国家、行业和项目的保护需求也存在较大差异。因此，还需要律师事务所、会计师事务所、商业调查机构、保险机构、安保企业和危机管理公司等市场主体，为企业提供专业化、差异化的保护服务。
成熟的对外投资国家已形成较为发达的海外利益保护专业服务市场。例如，美国科尔公司通过合规管理平台，对客户、供应商等第三方开展背景审查、尽职调查和动态监测，帮助企业识别相关风险。英国控制风险集团则提供国别风险分析、投资尽调、安全评估及危机处置等全流程服务，还与保险机构希斯考克斯（Hiscox）合作30余年，将保险保障与专业响应相结合，为数千起绑架勒索、恶意攻击和网络安全等事件提供处置支持。
市场化专业机构针对具体企业、项目和经营场景形成可操作的保护方案。在投资决策和项目实施前，围绕东道国法律制度、交易架构、税务安排、合作伙伴背景及潜在合规问题开展尽职调查；在项目运营过程中，持续跟踪制裁、出口管制、劳工和环境监管等规则变化，并提供人员培训、驻地防护和危机处置预案；在发生重大安全事件后，协助企业开展危机谈判、人员撤离和业务恢复。企业由此可以根据投资所在国家、行业特征和风险等级，购买与自身需要相匹配的保护服务。
成熟对外投资国家还通过信息共享、行业规范和政府采购，推动市场机构与公共保护机制衔接。美国海外安全顾问委员会将专业机构纳入政企安全信息合作网络。美国黑水公司在伊拉克引发的人员伤亡和法律争议凸显私营安保监管的必要性。瑞士政府与红十字国际委员会推动形成《关于武装冲突期间私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》（以下简称《蒙特勒文件》）。国际安保服务提供商行为守则协会则通过认证、监测和投诉处理规范私营安保企业，并倡导政府采购符合相关标准的安保服务，引导行业规范发展。
总体来看，成熟对外投资国家已经形成政府公共保护、海外商协会组织协调和市场机构专业服务相互配合的外部保护体系。三者分工不同又相互衔接，共同为企业海外经营提供外部支撑。但外部保护不能替代企业的主体责任，企业仍须对投资决策、合规经营、安全投入和属地化管理负责。
当前海外投资利益保护存在三重短板
对照上述国际经验，我国海外投资利益保护主要存在供给不足、供给失衡和供给分散三方面问题。
供给不足：若干关键保护能力尚未形成
海外安保是当前海外投资利益保护中较为突出的能力短板。据中国保安协会统计，截至2021年年末，累计有57家中资背景保安企业涉及海外业务，其中当年实际在境外开展业务的为32家；23家企业在项目所在国注册了112家分支机构，但其中取得当地合法武装执勤许可的分支机构只有43家。这些数据虽不能直接反映当前行业规模，但至少说明，我国海外安保企业的境外经营起步较晚，真正形成稳定境外业务和当地服务网络的企业数量相对有限。
海外安保供给不足，更主要地表现为服务能力与企业实际风险之间存在差距。相较于一般安全培训和驻地守卫，在高风险地区的企业更需要能够持续收集安全信息、评估威胁等级、设计防护方案并在突发事件中组织撤离和救援的专业机构。我国安保企业境外经营仍存在当地信息和社会资源积累不足、国际化专业人才短缺、法律和外语能力较弱等问题，一些企业能够提供的服务仍集中于人员培训、一般性风险评估和现场协调，尚不具备覆盖多个国家的安全信息网络和复杂危机处置能力。
受东道国安保准入、持枪许可和外国人员从业限制等因素影响，中资安保机构在境外通常由中方安全管理人员负责风险评估、方案设计和组织协调，再由具有当地资质的安保公司和安保人员承担具体守卫任务。这种组合模式能够适应东道国的属地管辖要求，但其有效性在很大程度上取决于中资机构选择、审查和管理当地供应商的能力。在部分治理能力较弱的国家，当地安保公司在人员素质、服务标准和责任意识等方面差异较大，企业既可能难以获得高质量服务，也可能因对合作机构审查不足而产生新的安全和合规风险。
供给失衡：现有保护资源与企业需求错位
除关键能力供给不足外，现有保护资源在不同投资阶段、不同服务内容和不同类型企业之间的配置也不均衡。
第一，现有保护资源更多覆盖事前的一般性风险预警和损失发生后的救济，对风险形成和演变过程中的持续保护投入不足。企业长期经营中面临的政策调整、劳资矛盾、社区关系和安全威胁等风险，在造成重大损失之前，通常会通过监管趋严、舆情变化或局部纠纷等形式逐步显现，需要及时跟踪、专业研判和早期介入。但现有保护机制较多集中于发布一般性预警，或者在重大事件发生后开展交涉和救助，对风险累积阶段的识别与处置相对薄弱。
第二，现有保护资源以一般性信息和共性服务为主，与企业针对具体项目的专业化、定制化需求仍有距离。目前，各部门和驻外机构已经发布大量国别指南、政策文件和风险提示，2026年2月正式上线的国家层面海外综合服务平台又进一步统筹了外事、法律、财税、金融等领域的信息和服务资源。但这些公共信息和服务难以直接用于具体项目的风险判断；市场机构虽可提供定制化服务，但其能力、质量和价格差异较大。企业能够获得的信息不断增加，但将宏观信息转化为具体风险判断和应对方案的专业支持仍显不足。
第三，不同类型企业获得保护资源的能力差异明显。央企大多建立了较为完善的合规管理和安全管理部门，专业服务采购能力相对较强。一些较早开展国际化经营的大型民营企业也逐步建立了相应机制。中小企业面临的海外风险并不会因其规模较小而降低，但受预算、经验和专业人才限制，既难以从公共信息中获得针对性支持，也缺乏持续购买市场化专业服务的能力。
供给分散：多元主体尚未形成保护合力
海外投资利益保护涉及政府部门、驻外机构、商协会和市场化专业机构等多元主体，但各类资源尚未有效衔接，未能充分形成保护合力。
第一，公共保护资源仍主要按照部门职责分段配置，对跨领域问题的协同处置不足。企业遭遇的风险往往同时涉及外交交涉、合同争议、人员安全和保险理赔，单一部门或机构难以独立解决。但在现有分工下，相关信息和处置资源分散在不同主体，日常风险会商、需求转介和联合响应机制尚不健全。企业遇到复杂问题时，往往需要分别向多个部门和机构反映情况，不同主体的介入顺序和职责衔接也不够清晰，跨部门协作较多依靠事件发生后的临时协调，容易延误处置时机，甚至出现保护环节之间的脱节。
第二，境内资源与境外一线之间的衔接仍不顺畅。驻外使领馆、境外中资企业商协会和海外子公司能够较早接触到东道国政策调整、社会舆情和安全形势变化，但这些信息未必能够及时汇集并转化为面向企业的风险提示和专业服务。境内部门和专业机构掌握政策、法律、保险等资源，却缺少对东道国当地政治社会关系和企业具体困难的深入了解。部分境外商协会在信息收集、诉求汇总和应急互助方面发挥了积极作用，但不同国家商协会的组织基础和服务能力差异较大，尚未普遍成为连接境内保护资源与境外企业需求的稳定节点。
第三，公共保护机制与市场化专业服务大多仍平行运行，二者之间缺少稳定的衔接渠道。公共部门发布的风险信息通常止于一般性提示，发现企业具有专业服务需求后，也缺少规范化的服务转介机制。专业服务机构在具体项目中积累的国别风险信息和案件经验，则较少进入公共部门的风险研判和预警体系。发生重大事件时，专业机构参与公共协调和应急处置的方式也不够明确，往往需要临时建立联系。由此，公共部门掌握的信息和协调资源未能充分转化为面向具体项目的专业服务，市场机构形成的专业判断也难以反向支持公共保护，二者尚未形成双向衔接的保护链条。
以海外综合服务体系建设提升海外投资利益保护供给能力
海外综合服务体系建设为提升海外投资利益保护能力提供了新的政策抓手。应以企业海外利益保护需求为导向，推动其功能由资源归集和业务咨询进一步向风险防范、权益维护和应急处置延伸，重点补齐海外安保短板，优化保护资源配置，并将分散在不同主体的资源转化为相互衔接的保护能力。
补齐关键能力，培育专业化海外安保服务体系
针对海外安保服务供给不足问题，应支持具有较强专业基础和一定境外项目经验的中资安保机构，在中资企业集中或安全风险较高的国家和地区建立服务节点，并通过与当地持证安保公司合作，积累国别信息和项目经验，逐步形成稳定的境外服务网络。同时，加强海外安保专业人才培养和实战能力建设。可发挥中国保安协会海外安保专业委员会等行业组织的作用，会同专业院校和具有境外经验的安保机构，完善海外安保培训课程和能力评价标准。在重点国家和地区，由境外中资企业商协会或海外综合服务站协调，中资企业和安保机构具体组织，并邀请当地机构参与，围绕具体情景开展联合演练。
在扩大海外安保服务供给、提升专业水平的同时，还需完善行业规范和服务质量评价机制。加强海外安保服务的制度规范，研究制定中资安保机构开展境外业务的行业标准，明确人员资质、服务边界、供应商管理和责任追究等基本要求，并借鉴《蒙特勒文件》和国际安保服务提供商行为守则协会的经验，探索第三方认证和投诉处理机制。在此基础上，国家层面海外综合服务平台和重点国别海外综合服务站可建立安保服务机构信息库，集中展示其业务资质、服务区域、项目经验和认证情况，降低企业识别和选择服务机构的成本。
优化供给结构，提高海外投资利益保护的针对性和可及性
在继续做好一般性风险提示和重大事件救助的同时，应加强企业长期经营和风险逐步累积阶段的持续保护。重点国别海外综合服务站可持续收集政策调整、安全形势、劳资关系和社会舆情等信息，形成更有针对性的提示。对可能影响中资企业的监管变化和社会风险，及早组织专题研判和企业沟通，推动保护介入由事后处置向早期识别和前期干预延伸。
根据企业不同层次的需求，构建分层衔接的保护服务体系。第一层由政府部门和国家层面海外综合服务平台提供权威、基础和普遍适用的国别信息与风险提示；第二层由地方窗口、海外综合服务站和商协会对企业需求进行初步识别，提供基础咨询和专业服务指引；第三层由市场机构，针对具体企业和项目提供定制化解决方案。国家层面海外综合服务平台应建立贯通不同层次的需求分类和服务转介机制。对于跨领域问题，可组织有关专业机构开展联合诊断，减少企业反复寻找和协调服务机构的成本。
着重提高中小企业获得专业保护服务的能力。依托地方“一站式”窗口和海外综合服务站，为中小企业提供基础风险诊断、初步咨询和专业服务指引。对于同一国家或者同行业企业普遍面临的问题，可由境外商协会汇集需求，集中对接法律、安保和风险评估机构，通过专题咨询、共享服务等方式降低企业使用专业服务的成本。对于具有较强公共属性的基础服务，可通过公共资金支持或者政府购买服务等方式提供；涉及具体项目和商业决策的定制化服务，则主要由企业按照市场原则购买。
完善协同机制，将分散资源转化为保护合力
海外综合服务体系建设不能止于建立统一入口，还应形成资源转介、信息反馈和联合处置机制。进一步明确国家层面海外综合服务平台、地方“一站式”窗口和重点国别海外综合服务站的功能：国家平台统筹政策和服务资源，地方窗口掌握本地区企业情况并识别需求，海外服务站收集境外风险信息、承接企业一线诉求，形成需求向上汇集、服务向下匹配、处置结果及时反馈的工作链条。
在此基础上，建立常态化的信息共享和风险会商机制。驻外机构和商协会发现具有普遍影响的风险后，应及时向境内有关部门和企业通报；专业机构在具体案件中发现的共性问题，也可通过适当渠道进入公共风险研判体系。重点国别海外综合服务站可依托具备条件的商协会建设，但应避免将其简单行政化或者变成单纯的信息转发机构。通过会员参与、专业人员配置和服务评价等机制，使其成为连接公共保护、市场化服务和企业自我保护的重要节点。
完善外部保护还应与压实企业主体责任相结合。海外综合服务体系应当帮助企业提高风险管理能力，而不能替代企业承担经营责任。只有在政府公共保护、商协会组织协调、市场机构专业服务与企业主体责任之间形成清晰分工和有效衔接，才能将分散资源转化为保护合力，切实提升海外投资利益保护能力。
（本文发表于《中国外汇》 2026年第16期。）