一、重塑国际经济格局的核心力量

　　主权财富基金（SWF）是一国政府利用外汇储备资产或财政盈余建立的，以追求更高投资收益、提升本国经济和居民福利水平为目标的主权投资机构。最早的主权财富基金是成立于1953年的科威特投资局，其资金主要来源于石油出口收入。根据资金来源的不同，主权财富基金分为资源型商品基金和非资源型商品基金。资源型商品基金的资金来源于一国出口非可再生资源（如石油等）获得的外汇收入，及政府对石油、天然气等资源的开采和出口所征收的税收收入，如挪威政府全球养老基金、阿联酋阿布扎比投资局。非资源型商品基金的资金来源于一国出口非资源性商品所获得的巨额贸易盈余，亚洲新兴市场经济体组建的主权财富基金多属于这一类，例如中国投资有限责任公司（以下简称“中投”）、韩国投资公司。

　　根据设立目的不同，主权财富基金可以分为五类：一是稳定基金，旨在避免自然资源枯竭后经济出现比较大的波动，如创建于2001年的阿联酋迪拜投资基金；二是冲销基金，旨在通过设立基金对巨额外汇储备进行分流，缓解本币的升值压力，如中投；三是养老金储备基金，旨在应对老龄化社会冲击、健全养老保险体系、跨代平滑国民财富等，如创建于2008年的俄罗斯国家福利基金；四是预防基金，旨在应对经济危机等不可预测的冲击、稳定社会发展，如科威特投资局；五是战略基金，旨在配合国家发展战略，支持本国的行业改造和发展，如创建于1974年的新加坡淡马锡控股公司。

　　截至2026年5月，全球主权财富基金的资产管理总规模已经突破13万亿美元，远超对冲基金等机构投资者的资产规模，庞大的资金规模和主权属性使主权财富基金成为全球最受关注的机构投资者之一。主权财富基金已经成为影响全球资本流动、重塑国际经济格局的核心力量。主权财富基金通过将超额外汇储备转化为高收益、多元化的长期资产，不仅有效平抑了宏观经济风险，更打破了传统以发达国家私人资本为主导的全球资本市场格局。其战略化、长期化、地缘导向的投资行为正深刻重构产业链、货币体系与地缘经济。此外，一些基金通过南南合作为新兴经济体开辟了多元融资渠道，成为维护国家经济主权、优化全球资源配置及改变国际力量对比的核心引擎。

　　

（全球主权财富基金管理资产规模）

　　二、资金来源及投资分布各具特色

　　主权财富基金既不同于追求短期收益的对冲基金，也区别于服务民生的社保基金，本质是国家层面的“超级理财账户”，承载着财富储备、经济稳定、战略布局等多重使命。不同国家和地区的主权财富基金在资金来源及投资分布方面各具特色。

　　挪威石油资源丰富，于1990年成立政府石油基金，定期从石油收入中划拨资金到政府石油基金。随着人口老龄化和石油收入降低，2006年挪威将政府石油基金更名为政府全球养老基金。截至今年5月，该基金管理的财富规模已经达到2.2万亿美元，在全球主权财富基金中位列第一。其中，70.6%投资于股票，27.1%投资于固定收益证券，1.9%投资于非上市房地产，0.4%投资于非上市可再生能源基础设施。2025年，基金收益率达到15.1%，1998～2025年年化收益率为6.6%。基金投资行业主要包括信息科技（28.5%）、金融（16.9%）、非必需消费品（13.2%）、工业（12.7%）、医疗卫生（9.3%）等。在股票投资方面，该基金多年来对腾讯、阿里巴巴、拼多多、美团、中国建设银行、百度等中国股票投资，从中国股市获得投资回报。

　　中东地区的主权财富基金资产规模约为4.5万亿美元，约占全球主权财富基金总额的40%。其资金主要来源于资源出口收入，因此石油价格的变化对其资产价值有直接影响。2026年石油价格大幅上升，基金获得了大量资金注入。中东地区主权财富基金的一个主要投资动机是推动自身产业结构转型，摆脱对化石燃料的依赖。长期以来，中东地区主权财富基金主要投向欧美发达市场。但近年来，由于经济纽带日益紧密，中国市场和资产越来越受到中东地区主权财富基金的青睐。早期中东地区主权财富基金投资方向主要集中在中国的金融和房地产行业，近年来投资行业逐渐多元化，已经覆盖新能源汽车、生物医药、金融、互联网、石化、高端装备等众多领域。

　　中国政府于2007年9月成立首个主权财富基金中投，旨在通过多元化的海外投资提高外汇储备资产的收益率。中投的初始资本金是2000亿美元，通过财政部发行1.55万亿元人民币特别国债筹集。截至2024年底，中投净资产达1.37万亿美元，境外投资过去十年累计年化净收益率达6.92%。中投2024年年报显示，在境外投资组合资产类别中，另类资产（对冲基金、泛行业私募股权、私募信用、房地产、基础设施、资源商品等）占比48.49%，公开市场股票投资（对上市公司的股权投资）占比34.65%，固定收益占比15.53%，现金产品及其他占比1.33%。其中，公开市场股票行业类型主要包括信息科技（25.85%）、金融（16.41%）、非必需消费品（11.85%）、医疗卫生（9.88%）、工业（9.72%）等。近年来，中投积极创新对外投资方式，创设多支新型双边、多边基金，包括携手中东最大另类资产管理机构Investcorp设立的中海基金，中意、中法、中英基金，中投、印尼投资局及阿塞拜疆国家石油基金三家主权财富基金联合发起设立的中国—东盟合作基金。在投资方向上，中国—东盟合作基金聚焦两方面：一是由优质私募股权管理人管理、具备清晰“中国—泛东盟”投资策略的基金产品；二是东盟重点国家的优质直接投资项目。目前，中投已将这一合作模式拓展到了中东地区，推动在新兴市场国家尤其是海合会区域的投资拓展。

　　三、发达国家为何开始关注

　　以往建立主权财富基金的国家以东亚新兴市场国家和中东地区国家为主。发达国家对主权财富基金投资持有高度警惕性，对这一类资金的监管经历了从单边限制到双边协商再到多边共同制定行为准则的演进过程。美国曾于2007年7月通过了《外国投资与国家安全法》，意图加强美国外国投资委员会对外国投资的审查力度。澳大利亚是第一个将主权财富基金的投资作为个案，设立专门投资规则的发达国家。2008年,全球26家主权财富基金在国际货币基金组织的协助下达成了一套行为准则，即《圣地亚哥原则》，于同年10月正式发布。

　　近年来，以英美为代表的西方发达国家对创设主权财富基金表现出前所未有的兴趣。2024年7月，英国财政大臣里夫斯宣布，政府将成立规模为73亿英镑的国家财富基金，用以投资绿色钢铁生产和超级工厂建设等领域。2024年10月，英国基础设施银行更名为国家财富基金，由英国财政部全资持有，英国政府投资公司是股东代表。2025年2月，特朗普签署行政令，要求制定在联邦层面设立主权财富基金的计划。事实上，2023年之前，美国政府对主权财富基金的态度并不积极，其关注点在如何监管由外国政府控制的巨额资金问题上，但转眼间美国也开始考虑加入这一投资俱乐部，足以彰显主权财富基金的吸引力。如果未来美国也加入主权财富基金的行列，发达经济体或更多探索国有投资和私人投资合作模式，这将影响全球资本流动的格局。

　　美联社报道指出，加拿大设立该国首个主权财富基金旨在寻求多元化发展以摆脱对美国经济依赖，以经济独立支撑政治自主，减少在贸易、外交、安全上对美妥协。美国近年频繁加征关税，直接冲击加拿大支柱产业，特朗普甚至多次提议加拿大成为美国第51个州。相较挪威的主权财富基金模式，加拿大的模式更近似“产业政策工具”。加拿大主权财富基金投资将包括能源、关键矿产、农业、基础设施和技术领域，所得收益将全部再投入基金，以壮大基金规模，提升基金运作能力。

　　发达国家开始关注主权财富基金具有更多深意。近年来，主权财富基金的快速发展让美国、英国、加拿大等发达国家注意到了此类主权投资机构在长期投资策略和快速决策能力方面的优势。全球典型主权财富基金资金主要来源于超额外汇或财政盈余，但对于美国这样一个有巨额贸易赤字的国家，主权财富基金的启动资金是个问题。2025年8月，美国商务部长卢特尼克对外表示，美国不会设立传统的主权财富基金，而是考虑设立新型的“国家经济安全基金”，未来资金或将依靠海外资本（如日本和韩国），而非美国联邦自有资金运作。

　　（本文发表于《世界知识》 2026年第13期。作者：戴利研为辽宁大学国际经济政治学院教授、博士生导师，潘圆圆为中国社科院世界经济与政治研究所副研究员。）