本文发表于新华社半月谈微信公众号 2025年5月6日

美国激进行政改革的背后

肖河

　　重新上台执政后，特朗普政府试图以“单一行政权理论”为法理基础，重塑整个美国行政部门的运转模式。这场激进的行政改革本质是美国大资本利用民众不满情绪，以拆毁联邦政府的方式最大化自身私利的一场闹剧。它只能加剧而非缓解美国国内的贫富分化以及由此而来的错综复杂的矛盾，也只能让美国在国际舞台上更加不得人心。

　　按照“单一行政权理论”，不论是职业公务员还是职业军人，都必须无条件服从总统的命令，忠实推进总统的政策与议程。其要害在于认定美国行政部门的所有成员都无权反对和抵制总统的政策，同时一切反对和抵制不仅构成对总统的“不忠”，而且违反了美国宪法，必须得到惩处和替换。

　　具体来看，特朗普政府当前推行的行政改革主要集中在两方面。

　　一方面，大力推进背离美国政治传统但仍在总统合法权力内的措施，将总统的政治任命权发挥到极致。大量高级行政官员的职务被解除，被解职者有十多名联邦行政部门的主官，包括参谋长联席会议主席布朗、海军作战部长弗兰凯蒂在内的多名美军高级将军，美国国家安全局局长兼网络司令部司令蒂莫西·霍，还有美国国家档案馆馆长和肯尼迪表演艺术中心的多名董事，以及联邦调查局和司法部的大量雇员。还有一些官员为了避免遭受解职羞辱而选择提前辞职，如联邦调查局局长克里斯托弗·雷。法理上，特朗普政府确实有权免去上述官员的职务，但是在美国政治传统中，这些职务和官员多是非党派性的，不应像其他政治任命的官员那样被总统随意撤换。特朗普政府试图打破传统，将总统对行政官员和机构的控制权提高到前所未有的水平。

　　另一方面，不断在法律的边缘试探，图谋削弱分权制衡、扩张总统权力。在最大化地行使总统职权之外，特朗普政府还在反复利用行政权挑战立法权和司法权。对于受到国会立法保护的教育部、国际开发署、消费者金融保护局等机构，特朗普以削减开支、解雇员工、任命故意不履行法定职责的主官等方式，导致相关机构事实上瘫痪，并反复吹嘘“解散”“关闭”上述机构，公然挑战立法权。在相关做法遭遇诉讼、被联邦法院判处败诉后，特朗普政府不断以拒绝执行判决、呼吁弹劾做出不利于白宫判决的联邦法官等方式予以抵制。为了正名，特朗普政府及其支持者进一步扩大对“单一行政权”的定义，主张只有总统得到了全体美国选民的授权，才拥有最强的合法性，立法和司法机构无权干预行政部门的决策。

　　特朗普政府之所以能在改革中挑战美国政治传统和三权分立框架，关键在于美国立法和司法部门中保守派的纵容。当前，共和党以微弱多数控制着美国参众两院，这保证了白宫在侵犯国会立法权时不会遭到后者的回击。在美国最高法院，保守派也占据多数，这大大降低了特朗普政府遭遇违宪审查的风险。

　　美国立法和司法部门中的保守派之所以纵容特朗普政府扩张行政权，是因为他们希望借此实现对当代美国社会的保守主义重塑。这些人中，有的希望消除文化多元主义的影响，重新树立白人、新教、盎格鲁—撒克逊价值观在美国的主导地位；有的则以实现预算平衡为理由，主张拆解“大政府”，重回资本发展不受节制的时代。

　　特朗普政府的行政改革正是沿着保守主义群体的期待进行。不论解雇高官还是关闭机构，其一大主线都是要彻底扭转和废除长期实施的“多元、公平、共融”（DEI）措施。另一条主线则是为大资本松绑。被华尔街金融集团视为眼中钉的消费者金融保护局首当其冲，该机构在今年2月10日就以主动停止履职的形式彻底停摆。尤为露骨的是，马斯克专门裁撤了美国国家公路交通安全管理局车辆自动化安全办公室的大量员工，以报复该局此前多次因车辆自动驾驶的安全问题而处罚特斯拉，并借此放松相关规制。

　　美国当前的激进行政改革是保守主义力量合谋的结果，其目的是以文化保守主义和经济上的自由放任主义取代进步主义的文化社会政策。为了实现如此大的政策转向，这些群体不得不冒着动摇美国整个政治体制的风险，彻底清洗行政部门内部反对或者不积极推进上述转向的官员，确保形成空前强大、足以实施极端右翼议程的行政权力。

　　应当看到，特朗普政府主张的“单一行政权理论”和行政改革都有其限度。表面上，该理论符合美国政治的“民主”原则，即合法权力只能来自联邦和地方层面的选举，所有非民选官员的权力完全来自民选官员的授权，被授权者要服从授权者的命令。既然总统和副总统是美国行政部门中唯一经选举产生的官员，其他行政官员不过是得到了总统的授权，那么后者理应绝对服从前者。

　　然而，美国的三权分立既体现为立法、司法和行政部门之间的相互制衡，又体现为三者之间你中有我、我中有你，这两者均导致“单一行政权理论”要求的对总统命令的绝对服从无法成立。美国的行政部门如教育部，独立机构如国际开发署，都由国会立法设立，职权由国会立法规定，高级官员的任免也需要国会通过。这意味着美国的行政部门和机构实际上要接受行政和立法部门的“双重领导”。同时，行政部门必须在宪法和法律框架下运作，一旦违法，就可能遭到起诉，并被美国联邦法院叫停。

　　况且，特朗普政府的支持者能否持续团结也具有很大的不确定性。其支持者可以分为两股力量：一是支持文化保守主义和经济民族主义的民粹主义力量，也就是“让美国再次伟大”（MAGA）派；二是支持去规制的金融和科技资本。两者虽然暂时合流，共同削弱当前美国的“大政府”，但双方在关税、人才和资本流动等与全球化相关的问题上存在深刻矛盾。特朗普政府需要同时得到两者支持，但一旦与金融和科技资本的利益相悖，则必然重新受到制约。特朗普政府推行的“对等关税”就遭到了美国大资本强烈反对，最终不仅被迫调整关税政策，还遭遇到部分共和党议员欲收回总统关税加征权的威胁。（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）