学术成果
新冠肺炎疫情对全球生产链重塑的影响
2023-01-10 11:05:00
新冠肺炎疫情对全球生产链重塑的影响
李国学
新冠肺炎疫情全球大流行，不但降低了物流体系效率，改变了人们生产和生活方式，也增加了全球生产链合作的不确定性。空间分离和限制性非关税措施使全球生产链所依赖的物流体系受阻，数字化技术广泛应用也使数字治理和互联网安全方面的问题更加突出，供求失衡下企业机会主义行为和不同国家政策理念差异加重了全球生产链契约摩擦。在这种情况下，以美国为首的发达国家对全球生产链进行了重塑，确保重要而契约摩擦程度高的产品国内采购，同时在区域经济合作中采用了具有浓厚政治色彩的“近岸外包”和“友岸制造”。新冠肺炎疫情也凸显了全球生产链合作的重要性，如果发达国家抛弃政治偏见，国际社会共同合作进一步完善全球生产链治理，各国都将在全球生产链的共建、共享中提高社会福祉。
在《世界是平的》著作中，托马斯·弗里德曼认为在柏林墙倒塌和Windows操作系统建立等十大力量推动下，世界变平了。二十世纪九十年代以来，在交通、通讯技术发展以及贸易投资便利化措施推动下，全球生产链取代跨国公司成为国际生产的重要组织形式。由于全球化也对民族国家社会和经济带来了一定程度的冲击，逆全球化思潮暗流涌动。自2008年全球金融危机爆发以来，出于产业空心化和工作流失的担忧，奥巴马政府就呼吁“制造业回流”，但配套政策相对缺乏，进展缓慢。2019年新冠肺炎疫情爆发、蔓延和失控，彻底打乱了全球生产链正常的运行秩序，也使这种国际生产组织形式的脆弱性逐渐暴露出来，再加上主要发达国家政府强大的政策支持，全球生产链加快了调整的步伐。
一、新冠肺炎疫情对全球生产链的挑战
作为一种国际生产组织形式，全球生产链克服了跨国公司科层体制下国际生产的弊端，但在新冠肺炎疫情冲击下也暴露出脆弱的一面。新冠肺炎疫情不但降低了要素和商品流动所依赖的物流体系效率，改变了人们生产和生活方式，也增加了上下游企业、不同国家间合作的不确定性。
（一）新冠肺炎疫情影响了物流体系效率
在产品内分工条件下，交通和物流是要素和商品流动的重要载体，可以说是全球生产链的“动脉”。虽然产品内分工可以利用不同国家和地区要素禀赋差异降低生产成本，但生产阶段空间分离也使原材料、零部件和最终品承担运输成本。作为生产性服务业，物流业是连接各生产阶段的纽带，影响着企业的运输成本和库存成本，生产与物流的无缝对接是全球生产链高效运行的重要保证，也是提高资源配置效率的重要途径。20世纪九十年代以来，得益于交通和物流技术发展以及贸易投资便利化措施推进，全球生产链快速地发展起来。然而，在新冠肺炎疫情暴发后，国家内部出行限制和地区封锁导致了物流网络中断，国际上为了控制疫情和确保医疗物资和高需求产品供应，各国政府大多同时采取了贸易促进类和限制类非关税措施，前者主要包括税收和关税豁免、加快通关、减少限制数量和简化关键产品进口程序，后者主要包括医疗和战略物资出口禁令和额外的许可证要求，甚至在疫情严重时，边境封锁导致了停航停运。此后，随着新冠肺炎疫情缓和以及医疗物资供应能力提升，新实施的非关税措施数量才开始下降。受新冠肺炎疫情冲击，全球生产链所依赖的物流体系不但效率低下，而且运输价格飙升。以全球超过80%货物贸易所采用的海上运输为例，由于港口码头关闭和运输延误， 在疫情最严重的2020年，全球港口停靠同比减少了6.2%，海上贸易量萎缩3.8%(贸发会议，2021d)；2019至2021年全球港口集装箱船舶等待时间增加了约16%。随着疫情放缓和全球贸易复苏，货运压力增大导致了运费和附加费飙升。全球集装箱运价指数显示，2020年12月15日首次突破3000，2021年9月9日达到了历史最高点11137，虽然此后疫情得到一定程度控制后，货运压力得到了缓解，这一指数又大幅下降，但仍维持在4000以上，是疫情暴发前的2倍多。全球供应链压力指数（Global Supply Chain Pressure Index, GSCPI）的波动从另一角度反映了疫情对物流体系的影响。自2020年2月份开始，在疫情冲击下这一指数急剧上升，2020年4月份达到了3.15；接下来需求萎缩使供应链压力有所缓解，2020年10月一度降至0.11；此后随着全球贸易增长和大宗商品价格上涨，全球供应链压力再次增大，甚至超过了疫情暴发初期的压力，并在2021年12月达到历史最高值4.31，进入2022年以来随着供应链调整和航运全面恢复，供应链压力下降，但仍远远高于2020年2月之前的压力指数。
新冠肺炎疫情冲击下物流体系效率低下和运价上涨，进一步推高了全球进口商品价格，尤其是那些价值低、数量大、运输成本低的大宗商品，以及需要不同地点生产、中间品多次转运、供应链较长的产品受到的影响最大。联合国贸发会议一项模拟显示，2023年运费持续飙升可能导致全球进口价格上涨11.9%，全球消费价格相应上涨1.6%，欠发达国家进口价格和消费价格将分别上涨9.8%和2.4%，内陆发展中国家进口价格和消费价格将上涨3.6%和0.6%。 全球贸易也因新冠肺炎疫情变化而产生较大波动。根据联合国贸发会议数据，在疫情比较严重的2020年，全球贸易减少了约2.5万亿美元，与2019年相比下降了9%；随着疫情缓解，全球贸易逐渐复苏，2021年达到28.5万亿美元，与2019年相比增长了13%。。就不同收入水平国家而言，在2020年，发达国家、发展中国家和发达国家进出口贸易均出现了下降，只是下降程度略有差异。其中，欠发达国家进出口贸易分别下降了11%和14%，发展中国家进出口贸易分别下降了12%和10%，发达国家进出口贸易均下降了10%。随着新冠肺炎疫情好转，绝大部分国家进出口贸易都开始增长，欠发达国家进口和出口分别增长11%和6%，发展中国家进口和出口分别增长12%和15%，发达国家进出口贸易均增长了9%。
（二）新冠肺炎疫情促进了生产方式转变
如上所述，新冠肺炎疫情下地区封锁、社会隔离和限制性非关税措施阻碍了全球生产链地理一体化。为了减轻地理空间障碍和确保经济活动连续性，全球生产链自动化、信息化、智能化程度不断提高。随着互联网和数字化技术在全球生产链上应用，信息通信技术(ICT)服务、金融、营销、研发和教育等服务都可以通过网上交付，线上定制、远程设计、协同制造、电子商务等不但推动制造能力平台化，也促使消费趋势和营销渠道多元化。在新冠肺炎疫情期间，消费者网上购物剧增，许多中小企业借助网络销售在艰难环境中生存下来。据联合国贸易发会议统计，在线零售额占全球零售总额的比例从2019年的16%上升到2020年的19%，这一水平一直维持到2021年。中国、韩国、新加坡、英国、美国、加拿大和澳大利亚等7国网上零售额从2019年的2万亿美元上升到2021年的2.9万亿美元。在服务贸易方面，2020年数字化服务占服务出口总额的比例为64%，而2019年这一比例只有52%。在加工制造环节，工业机器人和人工智能应用也越来越广泛。以“世界工厂”中国为例，目前工业机器人应用已覆盖国民经济60个行业大类、168个行业中类。2021年工业机器人产量达36.6万台，比2015年增长了10倍，制造业机器人密度超过每万人300台，比2012年增长约13倍。此外，物流系统数字化、海关数据自动化和监管程序数字化便利了港务局、托运人和货运代理之间的数据交换。
随着数字化技术在社会生产、生活和政府管理中应用，数据本身成为全球生产链的重要生产要素。根据联合国贸发会议数据，随着在线活动增加，2020年全球互联网带宽增长了35%，是自2013年以来最大 年度增幅，预计全球每月数据流量将从2020年的230艾字节上升到2026年的780艾字节。从生产方式上看，以人工智能、区块链、云计算和大数据为代表的新兴产业成为数字时代全球竞争的关键，以芯片为核心元器件的移动互联网、物联网、超级计算机等新技术的广泛运用对原来的生产结构造成了颠覆性影响。产业链上从客户需求到研发、设计、制造、采购、供应、库存、售后服务、运维等相关的大数据也成为数字经济的一个重要来源，不但刺激了全球生产链各参与主体技术创新，也为应用场景创新推广中心、解决方案推广平台、新业态培育中心等新业态发展奠定了基础。基于大数据模型预测在防范和应对风险以及确保供应链连续性方面发挥着重要作用。
（三）新冠肺炎疫情凸显全球生产链运行机制脆弱性
在新冠肺炎疫情冲击下，全球生产链技术和组织特征使其处于风险暴露之中。在正常情况下，通过灵活的股权设置，并利用市场力量和“一肘之距”关系，全球生产链克服了跨国公司科层体制下资源配置的弊端，把不同生产环节或不同工序（研发设计、加工制造、品牌营销等）分别配置到最具有生产优势的国家（地区）生产，在降低生产成本的同时还可以对市场变化和技术进步做出快速反应。然而，在面临诸如新冠肺炎疫情之类外部冲击时，那些沉没成本较高、技术和设备专用性较强的生产环节，进入壁垒较高，外部选择较少，而且规模经济要求地理分布集中，调整难度较大。由于全球生产链具有序列性，下游生产任务能否顺利进行以及产品质量高低都严重依赖于上游生产任务执行情况，而且外部冲击所带来的风险和机会主义行为就会在生产链上蔓延。那些地理分布集中、生产链较长的产业，风险暴露较高；地理分布分散、生产链较短产业，风险暴露较低；地理集中度和生产链长度介于上述两种情形之间的产业，风险暴露居中。例如，汽车、汽车、飞机等生产链风险暴露较高，而采掘业、农业、物流运输等生产链风险暴露则相对较低，食品、饮料、化工、制药、金融服务、商务服务等生产链风险暴露居中。
由于芯片涉及领域较多，芯片生产链在新冠肺炎疫情中受到冲击相对较大，我们以芯片为例探讨新冠肺炎疫情对全球生产链的影响。相对于其它产品来说，芯片的资本和技术密集度都较高，一个新的晶圆工厂初期建造成本需要数十亿美元，运营过程中每一阶段对技术和经验要求都十分苛刻，而且作为基础元件，芯片下游产业链长，其应用领域既涉及计算机、汽车、手机、医疗设备等多传统产业，还延伸到人工智能、区块链、云计算、大数据等新兴产业。由此可见，芯片生产链风险暴露程度较高，这也为新冠肺炎疫情冲击下“芯片荒”发生埋下了伏笔。
新冠肺炎疫情导致了全球生产链上芯片供求失衡。在供给方面，居家办公可能影响上游芯片设计企业研发效率；商务交流和物流受限可能引起中游芯片制造企业原材料供应不足或迟滞、产品认定和交付延迟以及新客户开发困难；防疫措施可能导致下游芯片封测企业工人到岗不全、物料运输不畅、资金周转困难。在需求方面，居家办公、网上购物以及政府管理和服务业数字化，增加了对平板、手机、家电和电脑等电子消费品需求，进而导致芯片需求激增。虽然芯片需求是全球性的，但芯片供给却是高度集中的，全球73%的半导体产能集中在东亚地区，新冠肺炎疫情地区封锁和限制性非关税措施大大降低了物流运输效率，加剧了供求失衡。芯片供求失衡一个重要表现是订单等待时的延长，2019年底订单等待时长约为12周左右，而2021年10月，订单等待时长达到了将近22周。
在供求失衡情况下，芯片厂商供给结构调整使断链风险进一步延伸到了汽车生产链。相对于智能手机、高性能计算平台（个人计算机、平板电脑、游戏机、服务器、基站等）、物联网平台（智能穿戴、智能音箱、智能健康装置、家庭自动化装置、监视系统、智能城市与智能制造等）所需要的中高端芯片而言，汽车所需的中低端芯片利润较低，芯片厂商更多地把生产线分配给电子消费品芯片，每年有超过6400亿枚微芯片为全球智能手机、电脑以及其他电子产品提供中央控制组件。以全球规模最大的半导体制造商台积电为例，2021年报显示，车用电子出货量增长3%，而同年智能型手机、高性能计算平台、物联网平台出货量分别增长了6%、10%和30%。台积电2022年前两季度合并财务报表数据显示， 2022年前三个月和前六个月，汽车芯片业务营收占比都不足5%，2021年同期略高于4%，而2022年同期智能手机和HPC（高性能计算）占比都在40%左右，二者加起来在营收中的占比超过80%，2021年同期智能手机占比45%左右，HPC占比35%左右，但共同占比仍达到了80%。2021和2022同期营收占比差异表明，随着数字化技术广泛应用，智能手机和HPC（高性能计算）对高端芯片需求较多，利润更高，但就二者而言， HPC（高性能计算）芯片在全球生产链中更受重视。彭博社数据显示，没有一家车企进入台积电营收贡献排名前十客户名单。芯片厂商产品供给结构调整导致了汽车产业因“缺芯”而停工减产。据AutoForecst Solutions2022年6月份数据，因芯片短缺，全球汽车市场累计减产量约为225.8万辆，全年累计减产量预计超过306万辆。
在新冠肺炎疫情和美国对高端芯片出口限制的双重夹击下，不完全契约治理失灵了。一方面，由于全球生产链治理更多地依赖于不完全契约，面对新冠肺炎疫情下的“芯片荒”，即使领导厂商也没有能力对芯片供求实施统一的协调和控制。早在新冠肺炎疫情之前，美国对华为高端芯片出口管制，使同类企业深感不安，为应对未来可能的不确定性，它们就开始囤货。新冠肺炎疫情下芯片供求失衡进一步加剧了恐慌，各级工厂以及经销商加大了囤货和超额备货。囤货行为使各级工厂以及经销商承担了库存成本和机会成本，没有抢到芯片的企业被迫减产或停产。另一方面，新冠肺炎疫情下数字技术的广泛应用给全球生产链带来了新的社会问题。随着信息技术和模块化技术在生产中广泛应用，原来在跨国公司内部进行的资产专用性投资通过外包被分散配置到不同生产阶段的企业进行，资产专用性投资和知识中间产品相关风险再次暴露出来。由于新冠肺炎疫情进一步促进了数字化技术在社会生产、生活和政府管理中应用，数字和数据安全、数据隐私、消费者保护等方面问题涌现出来，国际社会不但没有足够的知识和技术来解决上述问题，而且由于民族文化、价值观念、经济体制等方面差异，在数字经济治理方面还存在诸多分歧。于是，新冠肺炎疫情放大了全球生产链上原有的不确定性，机会主义行为使参与企业和国家陷入了“囚徒困境”。
（四）新冠肺炎疫情加大了国际经济合作制度摩擦
新冠肺炎疫情激发了经济民族主义，疫情应对、贸易投资中的“囚徒困境”给全球生产链运行带来了诸多制度摩擦。由于不存在世界政府，新冠疫情这场全球公共卫生危机，非但没有带来主要国家之间紧密合作，反而引发了大国之间相互指责、推诿责任。对于采取何种政策对抗疫情，各国因制度差异存在较大分歧。在新冠肺炎疫情前两年里，相对于发展中国家来说，发达国家出台了比以往更多的监管或限制性贸易和投资政策措施。根据联合国贸发会议数据，2020年，67个经济体总共出台了152项影响外国投资的政策措施，与2019年相比增加了约42%，引入法规或限制性措施数量增加了一倍多，达到50项。其中，发展中国家实施的大多数投资措施旨在促进或便利投资，只有少数实施了新的规定或限制，而几乎所有发达国家以及欧盟则引入新的或加强现有外国投资审查制度，使出于国家安全原因进行外国直接投资审查的国家总数达到34个，相关领域主要涉及关键基础设施、核心技术或其他敏感国内资产。
二、全球生产链重塑的趋势
面对新冠疫情造成的不利影响，为了维持全球生产链正常运行，以美国为首的发达国家（地区）就全球生产链运行过程中出现的问题尝试性地进行了一系列重塑，确保重要而契约摩擦程度高的产品国内供应，同时在全球生产链合作中强化了不确定性应对的制度设计。
（一）重要而且契约摩擦程度高的生产阶段国内生产
在新冠肺炎疫情冲击下，空间分离和限制性贸易措施使物流体系不确定性增加，供给短缺引发了机会主义行为，数字化技术广泛应用加剧了知识中间产品市场不完全程度，，即全球生产链面临着更高的契约摩擦。对于全球生产链来说，物流体系不确定性增加、企业机会主义行为和知识中间品市场不完全是亟待解决的问题。但是，在不完全契约治理下，领导厂商或高层级供应商缺少类似于跨国公司的命令和控制权。如前所述，新冠肺炎疫情凸显全球生产链运行机制脆弱性。在诸如新冠肺炎疫情这样的外部冲击不可避免的情况下，相关负面影响消减的主要途径是企业国际生产模式调整。在全球空间分离和东道国制度环境不变的情况下，企业国际生产模式调整主要涉及所有权和区位选择。一般来说，企业国际化生产模式主要包括国内一体化、国内外包、国际一体化和国际外包。对于制度比较健全的发达国家来说，本国企业在全球范围内收购或兼并其它生产环节，重新回到产业间或产业内分工下跨国公司生产模式，将会丧失全球生产链应对失市场和技术快速变化的优势，而国内一体化或外包不但可以降低物流体系不确定性，还可以减少全球生产链片断化引致的机会主义行为。
如前所述，诸如芯片制造这样的沉没成本较高、技术和设备专用性较强的生产环节，进入壁垒较高，外部选择较少，而且规模经济要求地理分布集中。由于人工智能和工业机器人应用使劳工成本重要性下降，国际生产模式调整的主要困难是沉没成本、组织成本以及相关的公共基础设施。为了纠正芯片全球生产链运转失灵，欧盟、美国、日本以及其他国家出台了一系列优惠政策以补偿跨国公司重新配置芯片生产链的沉没成本和组织成本。美国的半导体制造业投资促进政策主要有《半导体十年计划》（2020）、、《美国创新与竞争法案》（2021）、《2022年美国竞争法案》和《2022年芯片和科学法案》等；欧盟的政策主要有《2030数字罗盘：欧洲数字十年之路》（2021）、《芯片法案》（2022）；日本的政策主要有《半导体数字产业战略》（2021）；韩国的政策主要有《K-半导体战略》（2021）。
下面我们以最具代表性的《2022年芯片和科学法案》为例详细说明美国半导体制造的投资促进政策。2022年8月9日，美国总统拜登签署了旨在促进本土半导体生产、尖端技术研发和创新的《2022年芯片和科学法案》。其中，A部分《2022年芯片法案》对国会通过的527亿美元半导体生产紧急补充拨款资助的活动进行了安排：500亿美元是创建有助于美国半导体生产的激励基金，用于实施商务部半导体激励计划和和劳动力发展计划，旨在发展国内半导体制造能力；20亿美元用于创建美国国防半导体生产激励基金，主要用于建设微电子社区(Microelectronics Commons)，这是一个在岸的国家网络，主要包括基于大学的原型设计、半导体技术从实验室到工厂(lab-to-fab)转化和半导体劳动力培训；5亿美元用于创建美国国际技术安全和创新半导体生产激励基金，资金将在五年内分配给国务院，由美国国际开发署、进出口银行和美国国际发展金融公司使用，目的是协调外国政府伙伴，支持国际信息和通信技术安全和半导体供应链活动，包括支持安全可信的电信技术、半导体和其他新兴技术的开发和采用；2亿美元用于创建美国劳工和教育半导体生产激励基金，主要是向国家科学基金会提供资金，分5年发放，以促进半导体劳动力增长。在创建有助于美国半导体生产的激励基金的500亿美元中，390亿美元用于《2021财政年度国防授权法案》(“NDAA”)第9902条授权的下一代半导体开发和制造计划，其中20亿美元专用于对汽车、军事和其他关键行业至关重要的传统芯片生产，剩下的370亿美元主要用于先进制程芯片生产；110亿美元用于实施国家半导体技术中心(NSTC)、国家先进包装制造计划和《2021财政年度国防授权法案》第9906条授权的劳动力发展计划。此外，《2022年芯片法案》还列出了实施上述计划的说明。例如，该法案要求激励措施的实施要考虑半导体种类广泛性以及该技术与供应链脆弱性的相关性; 禁止联邦激励基金的受援者在对美国国家安全构成威胁的特定国家扩大或建设某些先进半导体的新制造能力；给予半导体制造以及所需专用工具设备制造投资25%的税收抵免等。
在上述国家政策推动下，主要芯片厂商加快了芯片生产链投资步伐。英特尔在2021年宣布在美国投资200亿美元计划基础上，2022年又宣布再追加200亿美元；2022年台积电宣布将投资120亿美元在美国亚利桑那州建设一座芯片工厂，2022年英特尔宣布未来10年计划在欧洲进行涉及整个半导体生产链投资800亿欧元，并在德国、爱尔兰、法国和意大利建立研发和设计中心；2021年三星和SK海力士等153家企业承诺到2030年总计投资超过4500亿美元用于半导体研发和生产。
基于离岸外包和本土化生产总成本比较分析，一些发达国家企业选择了制造业回流。以美国为例，根据《2022年回岸倡议数据报告》，2022年美国制造业回流企业1156家。按产业划分，历史上制造业回流的行业主要有机械、运输设备和家电，而最近几年主要是电池、半导体、个人防护用品、药品和稀土，特别是近年来在半导体产业推动下，太阳能电池板、机器人、无人机持续增长；2022年按企业数目排名前五位产业是化学药品、电力设备应用和组件、运输设备、计算机和电子产品、医疗设备，企业数分别为324、224、212、182和93家。按技术水平划分， 2022年高技术和中高技术企业占60%，2010至2022年高技术和中高技术企业累积占比43%。从美国制造业回流和外国投资国别分布来看，2022年按企业数目排名前五名主要是德国、日本、中国、加拿大、韩国，企业数分别为60、46、46、40和34家。
（二）国际经济合作中强化了不确定性应对的制度设计
在应对新冠肺炎疫情之类突发事件方面，全球生产链需要规则趋同并加强监管一致性。一般来说，世界上绝大多数国家或地区也并不总是有能力本土化生产所有产品，或者说在某些生产阶段是没有总成本优势的。例如，对于芯片制造这样的重要而且契约摩擦程度高的生产阶段，只有美国、欧盟、韩国、日本、中国大陆和中国台湾等为数不多的经济体有能力实现本土化生产，国外外包仍然是全球生产链的重要组成部分。但是，如上所述，在遇到新冠肺炎疫情之类突发事件的情况下，空间分离和限制性非关税措施使全球生产链所依赖的交通和物流体系受阻；新冠肺炎疫情期间数字化技术广泛应用也使数字治理和互联网安全方面的问题更加突出，不同国家政策理念差异给全球生产链运行造成了更多的制度摩擦。全球生产链稳定运行亟需各参与国家（地区）实施深度经济一体化，加强监管一致性，促进监管合作，建设开放、公平、可预期的营商环境。
面临集体行动难题，全球生产链缩小了协调范围，区域经济合作进一步加强。在应对新冠肺炎疫情这样的突发事件方面，领导厂商对全球生产链没有命令控制权，不同国家政策理念差异和企业机会主义行为使全球生产链处于无序状态。相对于全球生产链调整来说，区域层面协调就容易得多。自2021年以来，区域贸易协定数量快速增长，目前累计生效的区域贸易协定通知达到582个，累计生效的区域贸易协定数量也有355个。事实上，经济合作程度较高的区域受到新冠肺炎疫情冲击也相对较小。根据联合国贸发会议数据，与全球平均贸易水平相比，2020年的区域内贸易降幅低于全球平均贸易，而2021年的增幅高于全球平均贸易；在全球、发达国家和发展中国家三个层面上，2020年深度贸易协定区域内贸易比全球贸易平均水平分别高出4%、5.5%和3.3%，而同期不存在贸易协定或存在浅层贸易协定区域内贸易均低于全球平均水平。以区域经济合作相对较好的东亚为例，2020年东亚区域内贸易超出东亚区域间贸易8%，在2021年超出了12%。
与以往不同的是，区域经济合作中充满了浓厚的政治色彩，更加突出了空间临近或制度趋同。在区域层面调整中，全球生产链更加倾向于在地理位置临近国家外包或在制度相近国家制造，这就是通常所说的“近岸外包”和“友岸制造”。相对于离岸外包来说，虽然“近岸外包”和“友岸制造”不一定具有要素成本优势，但具有总拥有成本优势（生产成本+交易成本），前者可以通过地理临近和深度贸易协定降低跨境交易不确定性，后者可以基于彼此信任达成更严格的政策承诺、制定更健全的法律体系和加强监管一致性，降低突发事件冲击，进而降低总成本。以美国为例，对于无法通过自动化降低人工成本的运输设备零部件生产，美国利用《美加墨协定》近岸外包给墨西哥；对于近岸外包也没有总成本优势或者与合作伙伴共同依赖的领域，美国则选择了“友岸制造”，前者主要有新能源汽车锂电池上游矿产资源，以及军工行业不可缺少的稀土元素，后者主要表现为美国、日本、中国台湾和韩国所组成的芯片四国联盟。
欧盟也进一步加强了生产链突发事件应对的制度设计。在所有区域经济合作中，欧盟经济一体化程度是最高的。即便如此，在新冠肺炎疫情严重时期，企业和公民也遭遇到边境关闭、生产链中断等问题。除了与盟友和伙伴建立更强大、更多样化的替代供应链以外，欧盟加大了区域内生产链突发事件应对的制度设计。为了确保未来发生危机的情况下人员、货物和服务的可获得性和自由流动，2021年欧盟委员会提出了单一市场应急工具箱。该工具箱旨在确保会员国采取危机相关措施时，加强信息共享和协调，加快产品可获得性(例如标准制定和共享、快速合格评估)，加强公共采购合作，解决严重的产品短缺问题。此外，欧盟还将出台运输、商品和要素流动应急计划，以及紧急情况下加快确保基本产品供应的国际惯例。
三、结束语
自上世纪九十年代取代跨国公司成为主要国际生产组织形式以来，全球生产链在各国贸易投资便利化措施推进中蓬勃发展，经历了日本311大地震和新冠肺炎疫情等自然灾害冲击，也曾在2008年全球金融危机、近几年民粹主义和逆全球化等人为因素中受阻。与其它影响因素相比，新冠肺炎疫情破坏性更强，影响范围更广，以一种强制性制度变迁推动全球生产链上分工合作模式的调整。
作为偶然事件，新冠肺炎疫情终将过去，但与之类似的战争、制裁、瘟疫、自然灾害等涉及范围广、破坏性强的突发事件还可能会再次发生。如果说运行机制脆弱性是全球生产链先天不足，那么重大突发事件冲击下企业机会主义行为和各国利益冲突又导致了全球生产链后天失调。从某种程度上说，新冠肺炎疫情可以看作重大突发事件对全球生产链冲击的一次真实试验，抗疫的经验和教训对国际社会预防和控制类似突发事件对全球生产链冲击都具有重要的参考价值。
更重要的是，新冠肺炎疫情也提供了一次洞察全球生产链运行机制缺陷的机会，为国际社会进一步完善全球生产链治理指明了方向。虽然新冠肺炎疫情下具有浓重政治色彩的“近岸外包”和“友岸制造”在一定程度上降低了交易成本，但如果各国抛弃政治偏见，加强彼此合作，进一步完善全球生产链治理机制，促进全球生产链与国际组织功能对接与整合，就可以享受比“近岸外包”和“友岸制造”更低的生产成本和交易成本。我们希望，具有浓重政治色彩的“近岸外包”和“友岸制造”只是全球生产链调整中的一个小插曲，在国际社会共同努力下，全球生产链治理机制将会日趋完善，各国也将在全球生产链的共建、共享中提高社会福祉。
（本文发表于《世界经济黄皮书：2023年世界经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社出版2022年12月第1版。）