本文发表于《财新网》2020年5月25日

　　卢比奥晋位美国参议院情报委员会代主席 对华打压筹码何在

　　陈展 赵海

　　在美国参议院情报委员会前主席、北卡罗来纳州选出的共和党籍参议员伯尔（Richard Burr）因被指在听取美专业机构的新冠疫情闭门简报后大量抛售股票，涉嫌内部交易，已于5月14日宣布辞职。

　　伯尔辞职后，参议院共和党领袖麦康奈尔 （Mitch McConnell）提名共和党内的少壮派，曾参与过2012年总统初选、从政历程中以对中国、俄罗斯、委内瑞拉等持鹰派立场的马尔科·卢比奥，出任美国参议院情报委员会的代理主席。

　　美国参议院情报委员会掌握庞大的情报和财政资源，对美国外交政策走向有重大影响力。因此，参议院情报委员会主席的对华态度，对中美关系走向至关重要。

　　卢比奥的这次“晋位”，会给本已颠簸的中美关系带来哪些新的压力源和风险点？作为掌管美国情报活动“钱袋子”，负责监督整个美国情报体系的参议院情报委员会，又有哪些权限？

　　回顾历史，在冷战初期，美国总统的权力迅速膨胀，在全美一致对外、国家安全第一的氛围下，美国国会本对总统及其领导的情报机构具有较高的信任度，因此对情报活动的监管是宽松且非正式的。

　　直到上世纪70年代，尼克松政府涉嫌监听民主党政治对手的“水门事件”削弱了国会对白宫的信任；美国在越战的失败更令监管情报活动的呼声高涨。美国国会自此开始在情报决策上逐渐发展自身的影响力，参众两院先后提出了一百多个相关议案，并最终于1976年5月通过了第400号决议案，成立了国会参议院的情报特别委员，打破了白宫对情报决策权的垄断。

　　情报决策的特殊性及监督职能的重要性，决定了该委员会同时属于“常设委员会”和“特别委员会”的双重属性。

　　由于监督职能的重要性，使其具备“常设”属性，确立了其在涉及情报事务的立法过程中的核心地位，享有广泛立法权和立法倡议权。另一方面，情报决策的涉密及超党派特性，亦使该委员会具备了“特殊”属性。该委员会的成员由两大政党领袖直接挑选，任期设限为8年。在该委员会的15个成员中，少数党成员的数量只允许比多数党成员少一个名额，以防出现内部分裂，促进党派合作。参议院情报委员会也是美国国会中唯一一个常设的特别委员会。

　　参议院情报委员会的人员构成，与其他四大常设委员会紧密相关。其15名成员中，有8位分别来自参议院的对外关系委员会、拨款委员会、司法委员会、军事委员会，多数及少数党各派两名。

　　这一设计，是由于情报委员会的工作在很大程度上与外交、军事领域存在协调与合作成分；而情报委员会的权限仅负责对外情报活动，这些都奠定了其在美国外交决策上的固有影响力。

　　苏联─阿富汗战争时期，该委员会动用隐形预算支持阿富汗塔利班组织对苏联进行军事斗争，是最终导致苏联衰落的重要原因。该委员会也是后来美国发动对阿富汗、伊拉克战争，以及对伊朗、委内瑞拉制裁的重要推手。　

　　参议院情报委员会主席的对华立场，历来会深刻影响中美关系的走向。

　　首任主席、美籍日裔的丹尼尔·井上（Daniel Inouye）属于对华温和派，其在中美关系正常化中起到助推作用。

　　这位民主党参议员曾坦言，“作为亚裔，我并非看重一朝一夕，而是善于用历史的眼光看待问题”，这也是他能对涉台问题上的“一个中国”原则表示理解的背景。

　　井上当年是能够接触有关售台武器机密文件的极少数人员之一。他曾表态保证，美国对台军售中不会有潜艇、航母、弹道导弹等进攻性武器。在扫除中美关系正常化的最大阻碍──台湾问题上，井上给予过重要的支持。　

　　在涉台问题上持对华温和立场的情报委员会主席还有黛安娜·范因斯坦。

　　范因斯坦曾多次访华，促成了数次中美高层有关最惠国待遇的磋商会谈，并在与拨款委员会进行工作协调时直言“对台军售有损中美关系”，呼吁美方重新考虑对台军售问题。

　　但如今，对华鹰派卢比奥将接代理主席一职，这不禁让人警惕；关注卢比奥的对华观点与政策建议，则有助于对其晋任所带来的对华政策影响作出推测。

　　卢比奥自身的意识形态及选区需求，是导致他对华强硬的双重因素。

　　卢比奥并非初入政坛就持对华鹰派姿态，而是到其于2010年步入参议院后，其针对中国的强硬提案和攻击性言论才一路飙升。

　　卢比奥作为古巴移民的后代，自小于迈阿密的古巴移民社区长大。受家庭经历影响，卢比奥对卡斯特罗政权偏见极深，这为他日后的意识形态倾向埋下了伏笔，坚信没有美国主导的世界将是黯淡的。此外，作为弗罗里达州这一保守南方州的联邦参议员，迎合选民情绪之所需，也促使卢比奥强烈的意识形态化外交观点日益鲜明。　

　　此外，被视为“茶党王子”的卢比奥不论在内政外交上，均具鲜明的极端保守立场。

　　在与克里斯争夺弗罗里达州联邦参议员共和党提名的过程中，“茶党”运动为卢比奥的胜出扮演了关键角色。当年，克里斯获得共和党全国委员会背书后，卢比奥近乎无望地拜见了“茶党教父”吉姆·德敏，却意外收获支持，成为了弗罗里达“茶党”运动的代表人物。卢比奥的政策倾向也迅速向茶党靠拢。

　　2010年卢比奥意外获胜当选参议员，“茶党”阵营的大力支持功不可没。卢比奥等一批议员的当选，也促使“茶党”从保守派的社会运动转而发展成了政治势力。

　　“茶党”在多种反对奥巴马政权的右翼保守主义浪潮中崛起，他们支持小政府、反对社会资源再分配，主张减少联邦税收、削减联邦赤字和国债。同时，“茶党”也关切移民和国家安全议题，对美国少数族裔存在相当的偏见，认为他们是“拿着社会福利不劳而获”的人。

　　在外交议程上，“茶党”则具有浓厚的“杰克逊主义”色彩。与其他共和党议员相比， “茶党”派政客具有涉华提案参与度高、对宗教人权问题关切度高、倾向将经济安全挂钩国家安全、对中美经贸合作更显消极、对涉台议题更为激进等特点。

　　作为“茶党”运动的政坛领军人物，卢比奥自然在内政外交的主张上与“茶党”高度一致。

　　在藉伯尔的内线交易争议提前上位后，卢比奥很可能利用参议院情报委员会主席之位和当前中美关系的紧张态势，重推许多过去未能通过的旧提案，并新增对华限制举措。

　　在科技领域，卢比奥一贯支持扩大对华为等中国科技企业的打压。

　　他曾称，华为对美国运营商的专利费诉求为“专利流氓”行为，并提交法案要求修改美国 《国防授权法》，以禁止华为公司通过美国法院向美国企业索要专利费。其提案甚至还建议， 在美国政府特定观察名单上的公司──包括华为，将不被允许根据美国的专利有关法律寻求救济，包括不许对专利侵权发起法律行动。

　　在金融领域，卢比奥曾于2019年在国会积极推动敌视中企中资的提案，试图大幅削减美国与中国的金融关系。

　　其中，《公平法案》针对在美上市的150家、市值总计超过1.2万亿美元的中资企业，要求他们须符合美国的会计标准，否则将被剔除下市；另一项《TSP法案》则旨在禁止联邦退休基金投资被指“盗窃知识产权”的中国公司。

　　这两项反华色彩浓厚的旧案当时并未通过。但如今，随着瑞幸事件发酵及疫情对中美关系的冲击，卢比奥借机重推旧法案或推出更严厉的反华法案恐属大概率事件。

　　在其他中美关系的敏感问题上，卢比奥曾于2017年共同提出《香港人权与民主法案》，其中包含针对设定中方官员入境美国予以限制并冻结其在美资产等条款。

　　该法案已获美国国会通过并由美国总统特朗普签署成法。在此基础上，不能排除卢比奥或借情报委员会主席之位，再就涉港议题“出手”。

　　他可以采取的手段包括：通过参议院情报委员的授权─拨款程序，支持美国国家安全局对香港设下技术出口管制及对在香港设立经营的内地企业子公司进行审查，以扩大出口管制的覆盖面。

　　在经贸领域，2019年2月，卢比奥曾发布一份报告，对美国在医疗产品方面对中国的依赖程度提出警告。依据该报告，卢比奥还推出一项法案，意在打击中国对全球医药供应链的“掌控”。这份当时并未引起美国人太多注意的报告，如今已得到了两党议员的支持──包括民主党内的进步派人士沃伦等。

　　此外，卢比奥对中美两国1月间签署的中美第一阶段经贸协议也颇为不满。他或借情报委员会主席之位推动相关审查，寻求掏空或破坏第一阶段协议的机会。

　　在军事领域，卢比奥主张美国与其在东亚、东南亚的盟友和伙伴加强联合海上“自由巡逻”，以应对中国。

　　2014年，针对中国政府划定的东海防空识别区，卢比奥曾声言这是“无视国际协议，破坏亚太地区海洋安全”。

　　2015年卢比奥在新罕布什尔市政厅发表演说时，更曾公开表态支持以武力协助菲律宾“回击”中国。

　　依据2019年美国国会报告的建议清单，对华鹰派人物提出了若干情报行动建议，其中包括：对中国的军事基地、军事行动和仓储点展开秘密调查，并提出劝阻东道国接受中国军事存在的备选方案。

　　卢比奥爬升为情报委员会的主席之位，或促使该项建议落到实处。卢比奥晋任该委员会代理主席的新头衔是一个需要警惕的信号，这体现了美国国会内反华鹰派势力的强化。

　　但另一方面，卢比奥作为共和党建制阵营所推崇的少壮派，也曾和特朗普于2016年的总统初选期间针锋相对。虽然在特朗普当选后，卢比奥就为了党派利益和个人前途，极少正面批评特朗普，但他与特朗普的个人分歧至今仍未明显弥合，特朗普也始终对卢比奥保持戒备。未来，两者能否在重大涉华议题上协调一致，目前仍是个未知数。

　　（本文发表于《财新网》2020年5月25日。作者：陈展系中国社科院世界经济与政治研究所研究助理；赵海系社科院世界经济与政治研究所助理研究员。）