灾害保险、东亚金融合作与“一带一路”建设

刘东民 陈匡运

      2018年5月，东盟10国与中日韩的财长和央行行长会议发表联合声明，发起建立东南亚灾害风险保险基金。同年12月，日本、新加坡、柬埔寨、印尼、老挝和缅甸六国签署了关于成立基金的备忘录。该基金是一个在抵御气候和灾害风险方面为东盟国家提供金融解决方案和技术建议的区域合作平台。中国可以适时以捐助者身份加入该基金，这对于促进东亚金融合作、推动“一带一路”建设具有重要价值。

      一、东南亚灾害风险保险基金的成立背景

      2017年世界银行的一份报告指出，灾害导致的全球资产损失平均每年超过3000亿美元，同时灾害每年导致大约2600万人重新陷入贫困。在中等收入或低收入国家，90%的灾害损失没有保险。

      经常发生的洪水和其他影响大量人口生计的自然灾害是东南亚国家面临的一项重大挑战，往往使政府急需短期流动资金的资助以应对灾害。自然灾害会产生较大的财政风险，并造成重大的预算波动。自2013年以来，柬埔寨、老挝和缅甸这三个国家都经历了大规模洪水，造成数十亿美元的损失，仅2015年的缅甸洪水就造成160万人流离失所，估计损失总额达15亿美元。但是，柬埔寨、老挝和缅甸都面临着财政实力薄弱、无法承担自然灾害应急响应成本的挑战。

      为了帮助欠发达国家应对严重的自然灾害，2007年世界银行集团推动并支持加勒比海地区的16个岛屿国家政府，以非营利性互助保险公司的形式成立并运营加勒比巨灾保险基金（CCRIF）。该基金通过提供低成本的指数巨灾保险，来降低由于地震和飓风等巨灾事件给该地区各国政府造成的财务负担。

      2010年世界银行集团“金融、竞争力和创新全球实践”以及“全球减灾和恢复基金”又联合倡议设立 “灾害风险融资和保险计划”（DRFIP），通过提供资金和专业知识，DRFIP支持各国制定和实施量身定制的金融保护战略，以提高政府，企业和家庭抵御自然灾害的财务韧性，帮助各国确保在发生灾难时为其人口提供金融保护。

      正是在世界银行集团“灾害风险融资和保险计划”的推动与指导下，东南亚灾害风险保险基金得以成立。

      二、东南亚灾害风险保险基金的运作机制

      目前，东南亚灾害风险保险基金由日本、新加坡、柬埔寨、印尼、老挝和缅甸共同建立，援助对象包括缅甸、老挝、柬埔寨，由日本和新加坡作为捐助方提供资金支持，世界银行提供技术支持，东盟秘书处与其他区域性机构合作提供行政支持。该基金旗下设立信托基金和子信托项目，由世界银行进行资金管理和信息披露，帮助成员国进入国际再保险和资本市场。基金设立在新加坡。下图显示了保险基金的具体运作模式。

      在国家层面，东南亚灾害风险保险基金将帮助各国评估现有的灾害风险融资机制，制定国家灾害风险融资战略，并改善关于气候和灾害风险的公共财务管理，同时世界银行向柬埔寨、老挝和缅甸提供一整套灾害风险融资和保险咨询服务。在区域层面，基金将支持拟议的区域巨灾风险池的准备和实施。基金并非为所有灾害损失提供资金，而是为早期灾后恢复提供快速融资。日本政府于2017年和2018年分别为基金捐赠270万美元和1000万美元，用以支持未来3年的基金运作和灾后早期救助。

      世界银行对所有的捐赠资金（如日本政府捐赠的资金）进行信息披露和资金管理。资金的一部分用于SEADRIF的日常营运支出，其余部分都注入储备基金池。基金池中的储备金主要用于向国际金融市场转移巨灾风险，主要通过两个渠道：一是向慕尼黑再保险、瑞士再保险、劳合社等购买再保险；二是与世界银行签订巨灾风险互换协约，即SEADRIF与世界银行约定按照一定的条件交换彼此的巨灾风险责任。此外，世界银行还有可能根据具体情况发行指数巨灾债券，将保险产品证券化并进入国际资本市场。

      三、东南亚灾害风险保险基金的价值

      东南亚灾害风险保险基金的设立与运作将为各国的灾害防治提供诸多便利，并促进亚洲区域金融合作。

      具体而言，基金的价值体现在四个方面。首先，通过各国合作可以显著降低灾害保险成本。通过测算，与各国单独应对灾害相比，基金通过区域风险共担和集体市场方法，降低了东盟受灾国进入国际再保险和资本市场的成本，可以节省超过25％的保费。其次，基金的运作还将减少灾害对受灾国财政预算的扰乱和对不确定的人道主义援助的依赖。基金支持东盟国家在灾害发生前制定和实施灾害风险融资解决方案，在灾害发生后则可以迅速提供即时救济资金，并保证在危机期间高效率地使用各种资源。通过基金的支持，各国可以更快地实施灾后恢复，并减少人力和经济成本。第三，基金提供了有价值的技术公共产品，例如由最先进技术支持的洪水风险评估模型。最后，基金创建了一个以公共资本、慈善资本和市场资源相结合、以规则为导向的灾害应对型区域金融合作机制，这有助于东亚金融合作的深化。

      四、东南亚灾害风险保险基金存在的不足

      首先，东南亚灾害保险基金目前所覆盖的国家仍然较少，东盟内其他经济增长较快的国家尚未加入，基金整体规模较小。拥有大量脆弱贫困乡村人口的国家主要着力于减少灾害对房屋、生计的影响，而经济发展水平较高，增长较快的国家拥有庞大且不断增长的资产基础，容易受到由于灾害导致的经济中断和基础设施受损造成的巨大损失，其所面临的风险和应对方案不尽相同。其次，目前项目仅仅针对于洪水，对于其他东南亚地区易发灾害如飓风、海啸、地震等尚未形成一套完整的风险融资保险体系。再次，基金的捐助伙伴较少，区域间和全球层面的协调需要加强。

      五、中国参与东南亚灾害风险保险基金的意义

      东南亚灾害保险基金是由东盟与中日韩各国共同倡议与批准的基金，中国暂时没有作为捐助者参与基金的运作。在东亚金融合作持续深化、“一带一路”建设不断推进的背景下，中国可以捐助者身份加入基金，这将为东盟国家的灾害防治做出贡献，增强中国在东亚金融合作当中的影响力，为“一带一路”建设提供有目共睹的优质公共产品，从而提升“一带一路”建设的社会效益。

      东南亚灾害风险保险基金是为早期灾后重建提供应急资金和技术支持的，所需资金量较少，捐助国的数千万美元就可以支持一个为期数年的灾害防治项目，但是其影响力涉及东亚地区的政治、经济、社会和环境等多个方面。基金的首期捐助国是日本和新加坡，中国以后来者身份的加入将充分显示我国愿以合作姿态参与东亚金融治理，这有助于彰显中国在“一带一路”建设中的合作与包容精神，提升中国在区域和全球治理中的亲和力。