本文发表于《中国外汇》2020年第2、3期

　　供给侧改革进入补短板阶段

　　徐奇渊

　　先进制造业、民生建设、基础设施三个重点领域的补短板、强弱项，符合新发展理念，有助于解决经济建设中各种不平衡和不充分的问题，也有利于找到供给和需求两个方面的契合点。

　　回顾过去四年，供给侧结构性改革在2016年和2017年以“去产能”为工作重心，2018年和2019年则以“去杠杆、防风险”为首要任务。从2019年12月的中央经济工作会议的内容来看，“去杠杆”的色彩在悄然淡出，或暂告一段落，供给侧结构性改革的重点将转向“补短板、强弱项”。

　　一、去杠杆工作取得了关键性进展

　　中央经济工作会议再次强调，要坚决打赢三大攻坚战，全面做好“六稳”工作，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定；同时也指出，三大攻坚战取得了关键性进展，金融风险得到有效防控，我国金融体系总体健康，已具备化解各类风险的能力。

　　2019年6月，在上海举办的陆家嘴论坛中，国务院副总理刘鹤曾表示，中国宏观杠杆率高速增长的势头已得到初步遏制。根据社科院国家金融与发展实验室的数据，2012年至2016年期间，中国实体经济的宏观杠杆率每年上升幅度都在10个百分点以上。2011年年末，中国的宏观杠杆率为177.2%，而至2016年年末，该杠杆率已达240.2%，五年间上升了63个百分点。2017年以来，这种势头得到了遏制，宏观杠杆率的上升明显趋于缓和。2019年三季度末，中国宏观杠杆率为251.2%,在过去近3年时间里仅温和上升了11个百分点。

　　不过，我国宏观杠杆率仍然存在一些结构性问题，而且在去杠杆的过程中也暴露出了一些风险和隐患。对此，中央经济工作会议强调，要保持宏观杠杆率的基本稳定，压实各方责任。但鉴于去杠杆工作已经取得关键性进展，中央经济工作会议更强调未来的工作应继续抓重点、补短板、强弱项，以确保全面建成小康社会。

　　相较而言，去产能、去杠杆是“做减法”，而补短板则是“做加法”。将供给侧结构性改革与需求端的宏观调控有机结合起来，是有效应对当前经济下行压力的重要政策出发点。

　　二、在经济工作中形成的重要认识

　　中央经济工作会议关于“在工作中，我们形成一些重要认识”，主要指以下四个方面：一是要稳健把握宏观政策的逆周期调节力度；二是加强全局观念；三是通过改革破除体制、机制障碍；四是强化风险意识。这四方面的重要认识，是在过去工作中形成的，同时也将对未来的工作起到校正和指导作用。在本次中央经济工作会议的新闻通稿中，很多内容、工作思路，都贯穿、体现了这四个方面的重要认识。

　　在上述重要认识当中，第一点最为重要。这一点强调，“必须科学稳健把握宏观政策逆周期调节力度，增强微观主体活力，把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”。这有利于消除将供给侧结构性改革和需求端宏观调控两者对立起来的错误认识，使两者能放在辩证统一的框架中进行考虑。

　　中央经济工作会议同时指出，当下我国面临复杂的国内外挑战，经济下行压力加大。在此背景下，逆周期调节的宏观政策在整体上必然是扩张性的。而本次经济工作会议关于“将供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”的表述也表明，供给侧结构性改革将转向以“做加法”为主，以与逆周期调节的宏观政策同向，一致发力。具体而言，就是要继续抓重点、补短板、强弱项。

　　但另一方面，第一点认识也强调，要科学稳健地把握宏观政策的调节力度。这表明，尽管政策更加强调扩张性的逆周期调节，但仍需要保持政策的稳健性，并应更多结合供给侧改革的需要，以使扩张性的宏观经济政策更为有效并具有可持续性。

　　三、供给侧改革的主线贯穿于宏观调控全过程

　　中央经济工作会议强调了2020年的重点工作。其中，在宏观调控部分提出，财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

　　可见，先进制造、民生建设、基建设施这三个方面，将成为供给侧结构性改革与需求端宏观调控的契合点。对这些领域的投资，在短期可提振总需求，并带来乘数效应；在中长期则可进一步形成有效供给、创造就业，并提升增长潜力。而对这些领域的投资，需要财政政策、货币政策、产业政策、区域政策，以及消费和投资政策的共同协调，并形成合力。这就需要同时认真领会四个重要认识中的其他方面，即必须加强全局观念，从系统论出发优化经济治理方式，以及通过改革破除障碍，激活蛰伏的发展潜能。那么在先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，有哪些重点的突破口呢？

　　在先进制造业方面，中央经济工作会议强调，要支持战略性产业发展，支持加大设备更新和技改投入，推进传统产业优化升级；同时，要健全体制机制，打造一批有国际竞争力的先进制造业集群，提升产业基础能力和产业链现代化水平。供给侧结构性改革本身有破有立。破是去产能，淘汰过剩、落后、过载产能；立是补短板，补先进制造业、战略性产业的短板。而在去产能已经取得历史性进展，供给侧结构性改革转向“补短板、强弱项”的背景下，先进制造业就成为了补短板的重要方向。尤其是在中美贸易摩擦的背景下，尽管目前有缓和迹象，但科技领域，尤其是先进制造业领域的卡脖子风险，仍不容忽视。因此，不论是从发展阶段而言还是从国际形势来看，发展战略性产业、鼓励先进制造业发展都刻不容缓。结合当前面临的经济下行压力，这将成为财政政策、货币政策、产业政策、区域政策的一个发力点。

　　在民生建设方面，中央经济工作会议给出了两方面的思路。思路之一，是民生建设不能光靠政府，也可以一部分依靠市场机制来解决。从政府角度看，主要是发挥保基本的作用，注重普惠性、基础性、兜底性的工作，做好关键时点、困难人群的基本生活保障；从市场角度看，主要是发挥市场供给灵活性的优势，更好地实现社会效益和经济效益的统一。根据中央经济工作会议的要求，政府需要在以下领域发挥作用：一是稳定就业，包括改善就业结构、提升就业质量，突出抓好重点群体就业工作，以及确保零就业家庭动态清零。二是加快补齐民生短板，包括有效解决进城务工人员子女上学难问题。三是兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，加快推进养老保险全国统筹。而需要发挥市场供给灵活性优势的方面包括：深化医疗养老等民生服务领域市场化改革和对内对外开放，增强多层次、多样化的供给能力，更好地实现社会效益和经济效益的统一。思路之二，是民生建设也需要推进高质量发展，具体包括：重视解决好“一老一小”问题，加快建设养老服务体系，支持社会力量发展普惠托育服务，推动旅游业高质量发展，推进体育健身产业的市场化发展等。从经济工作的全局来看，民生建设、民生保障工作的有力推进，将有助于产业升级、消费升级。

　　在基础设施方面，中央经济工作会议指出，要着眼国家长远发展，加强战略性、网络型基础设施建设，包括：推进川藏铁路等重大项目建设，稳步推进通信网络建设，加快自然灾害防治重大工程实施，加强市政管网、城市停车场、冷链物流等建设，加快农村公路、信息、水利等设施建设。笔者认为，基础设施短板领域的建设，既离不开财政、货币政策的支持，也需要与区域、产业政策形成合力。根据经济工作会议提出的多项区域发展战略，2020年1月3日的中央财经委员会第六次会议进一步强调，要抓好黄河流域生态保护和高质量发展，大力推动成渝地区双城经济圈建设。可以预计，今后，生态环境基础设施、水利工程基础设施、交通基础设施等领域将成为上述工作的重点内容。

　　总体来看，先进制造业、民生建设、基础设施三个重点领域的补短板、强弱项，符合新发展理念，有助于解决经济建设中各种不平衡和不充分的问题，也有利于找到供给和需求两个方面的契合点。这一方面给总需求端的宏观调控提供了具体的抓手；另一方面，也有利于推动供给侧结构性改革，尤其是补短板问题的解决，进而形成高质量的供给能力。

　　除了上述补短板措施之外，中央经济工作会议还着眼长远，特别强调要“通过改革破除发展面临的体制机制障碍”，并提出了许多真抓实干的改革措施、开放举措。这些改革政策，可能将在中长期发挥更大的影响。而从短期看，前述补短板政策将有望在2020年即对中国经济的运行轨迹产生影响。