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时评
竞争中立:政策应用及启示
2019-09-23 13:09:00

 本文刊发于《国际经济评论》2019年第5期

竞争中立:政策应用及启示

鲁桐

    竞争中立(CompetitiveNeutrality,或译竞争中性)作为一项调整国内市场秩序的公共政策,旨在维护国有企业和非国有企业之间的公平竞争环境。在当前国际竞争态势下,竞争中立从国内法规政策向国际规则的转化呈现加速发展的态势,成为欧美国家维系国际规则主导权,遏制新兴市场经济体挑战的重要手段。

    进入21世纪,两方面的变化促使竞争中立的重要性凸显,一是越来越多的国有企业成为国际竞争的有力对手;二是发达国家开始重新看待国有企业对经济增长的驱动作用,而非简单地将其私有化。一方面,国有企业的数量和规模在迅速扩大;另一方面,国有企业已成为有力的竞争者参与国际市场竞争,其行为和影响受到各国政府和商界的关注,特别是国有企业的公平竞争问题已成为当下国际社会关注的焦点问题之一。

    经济合作与发展组织(OECD)研究报告显示,世界大型公司的22%是由国家所有和控制的,这是近十几年来的最高值。根据其最新公布的统计数据,截至2015年底,世界主要国家(40个)中央政府共有2467家国有企业,资产价值超过2.4万亿美元,雇佣人数920万。[1]这些数据与三年前相比,无论是国有企业的数量还是资产规模都有所增加。[2]国家所有权在能源、交通、邮政、电信、电力和天然气、大众传媒和金融服务等基础设施以及具有战略意义的领域仍占有较高的比重,金融是国有资产占比最大的单一部门。[3]在2018《财富》公布的世界500强中,美国企业有126家,中国企业有120家,其中有大约80多家为国企。

    2018年9月25日,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)、欧盟贸易委员西西莉亚·玛姆斯托姆(Cecilia Malmstrom)和日本经济贸易和工业部长世耕弘成(Hiroshige Seko)在纽约进行三方会谈。在会后发布的联合声明中强调了确保公平竞争的重要性,特别关注“如何制定有效的规则来解决国有企业扭曲市场的行为和对抗特别有害的补贴实践”问题。[4]在即将启动的WTO新一轮改革方案中,用竞争中立原则对待国有企业参与国际竞争已成为题中之义,将对全球治理体系产生深刻的影响。

随着中国经济在全球市场上影响力的提高,国有企业积极参与国际竞争,并在“一带一路”倡议中发挥重要作用,中国国有企业在海外市场面临的摩擦和冲突日益凸显。世界经济增速放缓,保护主义、单边主义加剧,中国全球发展战略遇到了前所未有的阻碍。如何应对国际环境变化的挑战,以竞争中立原则规范国有企业,创造公平竞争的市场环境,既是中国企业参与国际竞争的需要,也是深化国企改革、完善社会主义市场经济的需要。

竞争中立政策提出的背景和内涵

    竞争中立政策提出的背景是20世纪70年代以来部分发达国家进行的国企改革。二战以后发达国家的国有化浪潮对于战后重建、改善就业发挥了一定的积极作用。但国企低效率是普遍存在的难题,各国政府对国企进行投资和补贴导致财政恶化,包括英国在内的欧美国家纷纷进行市场化的国企改革。主要手段之一是通过私有化,甩掉政府负担,到20世纪90年代初,英国只剩下英国铁路公司、邮政公司、国家煤炭局、英格兰银行、国家公共汽车5家国有企业。[5]国企市场化改革的另一手段是市场化,即减少政府对国企的干预和补贴,将企业推向市场,完善公平竞争的市场环境。1992年欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》,强调纠正市场扭曲的重要性。虽然在20世纪70年代一些发达国家在制订本国法律规则和相关经济政策过程中,已经将竞争中立理念应用其中,但率先提出“竞争中立政策框架”(Competitive Neutrality Frameworks,CNFs)的是澳大利亚。

    (一)竞争中立内涵:两种比较

    20世纪90年代初,澳大利亚为了推动经济的可持续发展,开始对一批国有企业进行公司化改造。在这一过程中,发现政府背景的企业在税收、财政补贴、低息贷款、政府担保、市场准入等方面获得额外的竞争优势,进而损害经济整体效率。1993年澳大利亚联邦政府发布的《国家竞争政策》(又称《希尔墨报告》,Hilmer Report)正式提出竞争中立概念和框架。[6]报告提出限制企业的反竞争行为、改革公共垄断结构以促进竞争和培育竞争中立的市场环境等6项竞争政策。1995年,澳大利亚联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》(Competition Principles Agreement,1995)界定了竞争中立概念,“竞争中立政策的目的是消除因公有制企业投入商业活动所造成的资源配置扭曲,政府企业不能仅仅因公有制就享受净竞争优势(Net Competitive Advantage)”。[7]随后,澳大利亚政府在1996年颁布了对竞争中立政策具有里程碑意义的法律文件——《联邦竞争中立政策声明》,明确了竞争中立的概念:“竞争中立是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势。”该概念在所有关于竞争中立的研究中引用最为广泛。[8]

    澳大利亚竞争中立概念始终强调“净竞争优势”,即指国有企业因其国家所有制所获得的竞争优势与竞争劣势之差。一方面,国企在税收、管制、债务负担、政府补贴、市场准入等方面获得一系列竞争优势,但同时,国企也因承担更多的责任和义务而产生一些竞争劣势,如产业政策、公共服务、价格管制、政府干预等。竞争中立政策旨在消除国有企业的“净竞争优势”。澳大利亚竞争中立的适用范围是“政府企业的商业活动”,它是指在如下三种情况下的经营活动:1)必须对商品或服务收费;2)必须实际存在或可能存在竞争者(国有或私营);3)管理者在商品或服务的生产、供应和定价中有一定的独立性。换句话说,如果政府决定某种商品和服务只能由国有企业提供,那么竞争中立政策就不适用。因为在这种情况下,该商品或服务是由政府决定的,而非混合市场决定的。而且,澳大利亚对政府企业的商业活动特别强调“显著性”(Significant)的要求,其含义是指每年超过1000万澳元以上的商业收入,具体包括航空铁路服务、能源和水服务、金融保险、高等教育和咨询服务等15个领域。

    经济合作与发展组织(OECD)将竞争中立概念扩展到更广泛的领域,强调整个市场环境的中立性。经合组织的研究报告多次强调,竞争中立可以被理解为一种法律和管制环境,在这种环境下的各种企业,无论是公共的还是私有的,都面对相同的规则体系,政府不应当享受不公平的优势。[9]

    从定义上看,OECD给出的竞争中立是指“在经济市场中运营的任何企业都没有不当的竞争优势或竞争劣势”。[10]该定义有两点值得注意,首先是对“不当竞争优势”(undue competitive advantage)的理解。商业实体可能因为对其反补贴的救济而获得一些优势,这种情况并不违反竞争中立原则。其次,“在经济市场中经营”的含义更宽泛,包括将来可能发生的经营行为。如果商业实体原则上是允许在市场上竞争,但实际上却因为其他企业的在位优势而被排斥在外,也属于偏离竞争中立的情形。从适用范围看,OECD竞争中立原则“适用于政府拥有的各类实体在任意市场上与私有经营者发生事实或潜在竞争的情况”。[11]在欧盟,这一概念的适用范围包括两类实体:一是受政府委托履行公共服务义务的私营企业,二是享有特殊及排他权利的企业。

    与竞争中立适用范围相关的另一重要方面是将“非商业活动”排除在外。当事关公共利益目标时,违背竞争中立行为是可以接受的。欧盟对公共利益活动的定义包括军队或警察、空中和海洋航行安全与管制、污染监测、监狱等。尽管“商业活动”与“非商业活动”的区分在各国有不同的理解,较为普遍接受的定义是:“商业活动”指在市场上不构成公共政策职责的活动;“商业实体”指未受政府指派执行公共政策职责的实体。[12]

    经合组织各成员国经济活动的经验表明,公共部门的商业活动由于其所有制形式而产生的优势或劣势,引发多种竞争扭曲现象。为解决或避免各类扭曲现象的发生,政府政策制定者通过建立竞争中立框架(政策、规则及其执行),维护公平、透明的市场竞争环境。竞争中立的原则要义是,政府采取的所有行动,对国企和其他企业之间市场竞争的影响都应该是中性的。[13]政府的行为不给任何实际的和潜在的市场参与者尤其是国企带来任何“不当的竞争优势”。

    发达国家追求竞争中立理念植根于其自由市场竞争理论和传统,认为竞争中立能够提供整个经济的资源配置效率。从倡导和推行竞争中立的根本原因看,主要有政治和经济两方面的考虑。政治方面与政府扮演的角色相关,在市场经济条件下,政府应该确保有效履行公共服务义务,维护市场公平竞争秩序。经济方面是为了提高资源配置效率,促进经济增长。进入21世纪,两方面的变化促使竞争中立的重要性凸显,一是越来越多的国有企业成为国际竞争的有力对手[14],二是发达国家开始重新看待国有企业对经济增长的驱动作用,而不是简单地将其私有化。

    (二)竞争中立国际化出现加速趋势

    由于国有企业的所有制属性,竞争中立蕴含的对政府行为的约束不断得到强化,并在欧美国家积极推动下向双边和多边国际规则过渡。当下国际竞争的新焦点——对规则主导权的争夺日趋激烈,国际制度竞争内容从早期的国民待遇、关税减让、倾销和补贴、争端解决,转到环境社会治理(Environment Social Governance, ESG)、知识产权(IntellectualProperty,IP)、政府采购(Agreement on Government Procurement,GPA)、竞争中立等新一代治理规则。在围绕竞争中立的国家制度竞争背后,更为实质的是政府角色的竞争和政府与市场关系的竞争。竞争中立规则并非排斥政府介入市场,而是对全球化和市场经济条件下的政府角色提出了更全面、更高的要求。[15]

    在20世纪90年代末美国推行的自由贸易协定(FTA)和双边投资协定(BIT)中,已经将竞争中立规则纳入相关条款,其核心是约束缔约方国有企业的反竞争行为。美国贸易代表办公室(Office of the United States Trade Representative, USTR)推出的《2012年国民双边投资协议范本》中规定,当国有企业被授权行使监管、行政或其他政府权力时,应当承担相关缔约国在条约下的义务,并效仿WTO的争端解决机制,允许涉及竞争中立争议的案件诉诸争端解决机制。[16]

    2010年以后,在经济合作与发展组织(OECD)、联合国贸发会议(UNCTAD)、欧盟(EU)以及美国、澳大利亚等国际组织和国家的推动下,竞争中立规则开始通过双边或多边条约的形式成为国际贸易投资领域的新议题。美国国务院负责经济、能源和农业事务的副国务卿罗伯特·霍尔马茨(Robert D.Hormats)在2011年发表的《为全球竞争打造良好的市场基础:竞争中立》一文中表示,要用竞争中立“弥补现有的国际经济规则”,以纠正国有企业和私营企业无法公平竞争的缺陷。竞争不中立造成了“某些国家的企业以不正当的竞争优势,对美国利益构成伤害,这既是大的贸易问题,也是大的投资问题——需要全面的贸易和投资规则”。[17]

    OECD在最近的十几年中,将竞争中立作为重点政策领域,在开展有关竞争中立一系列研究和调查的基础上发表了大量相关研究报告和政策指引。

    其中,OECD提出的衡量竞争中立的八个标准,具有较大的政策影响力。竞争中立原则的“八大基石”涉及四个方面内容。[18]

    第一,精简国有企业的公司形式和结构。

    贯彻竞争中立原则面临的首要问题是各国在多大程度上保持国有经济以及国有实体采取何种方式运作。对于前者,多数经合组织国家都经历了反复过程,从大规模的私有化,到认识到保留一部分国有经济的必要性。国家所有制与市场经济能否兼容,也经历了从否定到开始探索其有效途径的过程。20世纪90年代“华盛顿共识”失败后,全球范围内出现了一个新趋势,即各国逐步接受国有企业存在的价值,把改革的努力放在维护公平市场竞争秩序,改善国有企业公司治理。[19]经合组织对其32个成员国发放的调查问卷表明,国有企业存在的理由主要有三:一是认为在某些提供公共品和公共服务的领域,国有企业比外包更有效率;二是在市场监管不可行或无效率的自然垄断性质的行业需保留一些国有企业;三是将某些行业置于国家所有权控制之下,有利于支持符合国家利益的经济和战略目标。[20]

    在优化国有企业的运作形式方面,经合组织国家的普遍做法是首先对国有企业进行商业性和非商业性分类,然后进行公司化改造,使其成为独立法人实体,遵循统一的公司法。

    第二,核定特定职能的成本,将公共服务义务列入预算。

    OECD对成员国的调查显示,几乎所有国家都会对既从事商业活动又履行公共服务义务的企业提供某种形式的补偿。国情不同,公共服务类型和提供的实体不同,补偿的方式也就五花八门。竞争中立面临的挑战是,如何准确计算补偿数额,最大限度地降低扭曲效应。核算政府商业活动的成本是确保竞争中立原则得到有效落实的第一步,其难易程度与国有企业公司化程度相关。对于公司化的国有企业而言,核算因履行公共服务而产生的成本相对容易,而尚未完成公司制改造的一般性政府单位,往往将商业活动与非商业活动交织在一起,因此,其成本核算复杂难辨。

在多数经合组织国家,国有企业面对的监督比其他类型的企业更严格。除了竞争执法部门和监管部门以外,政府各部委、国会及国家审计机构都扮演着监督和监控国有企业的角色。即使这样,仍存在一些可能违背竞争中立原则的情况。例如,当国有企业与政府部门高度结合时,通常要在金融资产和非金融资产、债务、养老金支付等方面共同分摊成本。如果分摊成本人为地低于实际水平,会给国有企业带来竞争优势,使其定价策略比竞争对手更激进。面对这种情况,许多国家采取的措施是要求国有企业将商业活动和非商业活动的账目分开设立。经合组织先后发布了一系列政府服务外包和成本核算指引,要求分担的成本包括所有共同承担的财务(管理费用)及非财务成本(资本贬值、税收等),还应包括职工安置费用、工资福利及养老金。欧盟透明度指令有两个目标:一是确保政府部门与国有机构之间的资金流动透明,内容包括抵消经营亏损、资本注入、拨款或优惠贷款、财政补偿等;二是确保享有专属权或特权的服务而获得补偿的机构,对不同的经济活动分设账户。[21]

    要求国有企业进行成本核算的目的是消除国家所有权带来的成本优势或劣势,同时,成本核算也是确定经济回报率的重要前提。增强成本核算的透明度是贯彻竞争中立的重要环节。对于公司制国有企业来说,如果其提供的公共经济利益服务由公共资金列支,则应充分披露资金来源和用途。对于非公司制的政府机构而言,预算转移支付和用于资助政府机构商业和非商业职能运作的预算外支出应当公开透明。[22]国有企业成本信息完全公开并实行高标准的会计准则的一个主要目的是确保对国有企业公共服务义务的补偿不会为竞争性活动的交叉补贴创造条件。

    第三,在税收、政府采购和监管等方面平等对待国企和其他企业。

    税收中立是确保竞争中立的一个重要手段,一些国家采取的措施是用直接税和间接税代替补偿制度。欧盟增值税指令(第13条)规定,国家、地方政府及其他主体以公共机构身份参与活动或交易时,应将其视为应纳税人。[23]如果某些税收规则有可能对国有企业有利,税务部门应该考虑将相同的待遇扩展到私营企业。在另一些国家如英国,一些国有企业因政府性质免于缴纳税费,政府通过重新确定税前回报率的方法,来消除国有企业的免税优势。澳大利亚的税收中立调整办法,是要求企业算出与竞争对手相当的税收负担,将税负纳入企业经营成本,但实际上不必进行支付。

    监管中立意味着管辖企业经营的法律与监管框架无歧视性。无论是国有企业和私营企业之间,还是不同法律类型的企业之间,都不应该存在适用性、透明度和执行力上的差异。

    经合组织关于国有企业公司治理指引中,明确不支持以豁免监管的方式来补偿企业履行公共服务义务。[24]对于致力于竞争中立的政府而言,监管中立的方法主要有三个方面:1)对有理由采取歧视性监管措施的经营活动进行结构性拆分;2)持续评估公共服务义务的履行情况,评价竞争与监督措施是否得当;3)如存在监管优势,可以用补偿性支付来弥补。[25]欧盟国家认为,为确保提高公共经济利益服务而豁免竞争法律的做法是允许的,但要满足一定条件。豁免政策的依据是,公共利益服务属于非盈利性质,如果完全依靠市场力量可能会影响服务质量。

    第四,在国企股权融资和债务融资方面的竞争中立要求。

    尽管多数国家认为国有企业在举债时,应该采用不对其他企业造成歧视的条件,但实际情况不容乐观。政府可能以显性、隐性担保或直接提供补贴的形式对国有企业提供支持。国家援助和补贴会使国有企业面临预算软约束,从而扭曲其经营行为。另外,如果国企以低于市场水平的利率获得贷款,或享受政府提供的信贷担保,这将降低国企的借贷成本,从而获得竞争优势。对国有企业商业活动的融资支持会对私有部门信贷造成挤出效应。可见,竞争中立虽然是一个简单的概念,却涉及复杂的政策体系,需要不同政府部门相互配合和共同作用才能产生效果。

    除经合组织外,跨太平洋伙伴关系协定(Trans Pacific Partnership Agreement ,TPP)[26]是迄今为止对国企规定最为详细的多边自由贸易协定,其精神实质与竞争中立原则一脉相承。

    TPP有关国有企业一章关于“商业考虑和非歧视性对待”中,规定禁止对国企提高非商业性资助,具体包括:赠款或债务豁免;贷款、担保或其他形式的融资方面获得优惠条件;获得公共服务的条件比市场其他企业优惠等。在国有企业信息透明的条款中,要求TPP成员国政府间交换有关国有企业的全部信息,包括政府所有权和控制政策,以及相关优惠措施等内容。为了落实非歧视政策,TPP要求缔约国设立政府间争端解决机制,跨太平洋伙伴关系协定在对国有企业公平竞争约束方面,包括的范围扩展到国有企业的服务贸易领域和在境外的全部经营活动。

    2017年11月11日,TPP改组为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”,并于2018年12月30日正式生效。CPTPP完整地保留了原有TPP中“政府采购章节”(规定向外国投标人同等开放政府采购合同),以及“国有企业章节”,主要体现在限制成员国政府补贴国有企业以及限制成员国政府干预市场方面的规定,这是“国企条款”首次被纳入国际贸易协议。该条款规定了成员国在国有企业方面应遵守的三个基本原则:非歧视和商业考虑,禁止对国企提供非商业资助;监管者和法庭平等对待所有企业;提高信息透明度。

    另外,《美国-墨西哥-加拿大协定》(The United States-Mexico-Canada Agreement,USMCA,2018年12月2日)中的第32条款(又称“毒丸”条款)规定,“一缔约方与非市场国家签订自由贸易协定将允许其他缔约方在六个月的通知下终止本协定”。[27]“毒丸”条款实际上赋予了华盛顿对加拿大和墨西哥与其他国家签订的自贸协定具有否决权。美国商务部长罗斯表示,美、墨、加协定条款将进一步在与日本、欧盟等其他国家的贸易协定中推广。“毒丸”条款是美国试图削弱中国在全球贸易和产业供应链地位的重要一步。

竞争中立政策在各国(地区)的应用及其面临的挑战

    (一)竞争中立政策在各国(地区)的应用

    竞争中立的适用范围在不同国家有所区别,有的国家建立了全面的竞争中立框架(如澳大利亚、西班牙等),包括适当的执行和实施机制。在这些国家中,竞争中立框架不仅应用于传统的国有企业,还应用于广义上的政府商业活动。有些国家(如丹麦、芬兰、瑞典和英国等)在公共部门参与竞争的领域制定了有针对性的政策,以寻求实现竞争中立的目标。竞争中立原则在不同国家的应用表明,竞争中立在实践中可以通过多种方式实现。

经济合作与发展组织对36个成员国进行的调查显示,公平竞争法是成员国规定国有企业及其他公共单位与私营单位竞争地位的主要法律框架。少数例外国家(如巴西、智利、墨西哥、匈牙利和俄罗斯等)乃通过宪法规定国有企业的竞争地位。[28]在智利,公共机构进行商业活动必须由法律授权且与私营企业遵循同样的法律规则。丹麦和瑞典的竞争法中关于竞争中立的条款适用于一切产品和服务的商业活动。将竞争法平等适用于国有企业和私营企业的国家还包括西班牙、爱沙尼亚、芬兰、希腊、匈牙利、冰岛、韩国、土耳其、墨西哥、以色列、波兰、俄罗斯、斯洛文尼亚、瑞士等。

    根据OECD的调查,多数国家有关竞争中立内容的政策、规则出现在不同的法律法规中。

    经合组织成员国主流的国有企业经营形式有三类。一类是公司制国有企业,国有公司依据特殊法律、公共法、公司法而建立,地方国有公司与中央国有公司的企业形式也存在一定差异。第二类属于“非公司制机构”,多数是与政府部门或独立机构相关的参与商业活动的实体。在西班牙,一些公共实体提供商业化的商品及服务,这些实体通常附属于各部委并提供有关机构内部的服务,如军队住房、空中交通管制等。在瑞典,一些非公司制实体从事商业活动是通过政府机构实施,有些则是通过其他事业单位如大学实施。第三类是以其他形式参与商业活动的公共机构,包括注册的合作社(德国)、公共机构(德国、西班牙)、商业协会(匈牙利)、国家预算资金(俄罗斯)及基金会(西班牙)等。[29]

    经合组织把建立问责机制和提高信息披露的透明度看作是提高国有企业公司治理的两大支柱。[30]提高国有企业信息披露的透明度有助于国家(政府)有效行使所有权职责,对国有企业的业绩进行评估,同时,也有助于公众对国有企业的关注和监督。为此,OECD出台了一系列“国有企业信息披露和透明度政策指南”,旨在帮助各国政府恰当行使国家所有权政策。

    欧盟国家必须遵守《透明度指令》(Transparency of Directive,2009)的要求,实行严格的透明度和信息披露义务,指令规定了会计分离的成本会计准则,明确所有的费用及收入应按照连续性和客观性原则进行合理分配。该指令还要求所有享受国库及拥有特殊经营权的企业(公共或私营)都需根据国际、国家认可的标准进行财务报告。[31]英国、澳大利亚、芬兰、以色列、韩国、西班牙、瑞士、美国、土耳其等国家要求国有企业报告标准高于私营企业。

    西班牙为确保公共资金在商业实体中的合理使用,通过特殊法案对为公共经济利益提供服务的企业提出特别信息披露要求。其采取的监督措施包括,由企业的管理机构进行内部监督,大型国有企业需设内部审计部。由于公共实体也属公共行政单位,所以,由国家审计部门负责其外部审查。议会作为审计报告及外部审计服务的法定接受者,由全体会议及委员会进行监督。

    在确保受到国家补贴和优惠政策的业务活动保持会计单独立账方面,经合组织对其34个成员国的调查显示,超过1/3的国家达到账户分离的要求,还有1/3国家采取具体情况具体对待的方法。[32]在多数情况下,国有企业与私营企业有相同的财务报告标准,并受到内部和外部审计。对涉及公共基金的企业财务报告有更高标准的要求,透明度和公开财务账目是国有企业的法定义务。

    在税收中立方面,大部分从事商业活动的国有企业或其他公共机构都享受与私营企业同等的税收待遇,但在税收待遇上会因国有企业的法人地位不同而有所差异。如果公共团体是政府的一个部门,这些企业就可能免于缴纳直接税和间接税,这种情况在美国、英国、澳大利亚、西班牙等国家都存在。比如在西班牙和英国,国有有限责任公司缴纳与私营企业相同的企业所得税,但是两国的公共基金营运企业免于缴纳企业所得税。在美国,政府机构、国有企业通常可以不交联邦、州所得税。但在个别国家,国有企业或公共部门在税收中处于劣势地位(表4)。波兰对提供公共服务的企业(如医院)提供税收优惠,同时规定完全国有的企业要额外缴纳15%的税。

    在监管中立方面,尽管多数国家对国有企业和私营企业实现相同的监管政策,但一些国家的监管优势和监管劣势的情况仍然存在。监管优势涵盖从低合规费用(如免除或降低许可、登记费用)到根据法律完全免责(如竞争法豁免等)等多种情况。监管劣势国家则对履行公共服务义务的国有企业的监管标准高于私营企业。

    (二)竞争中立原则在实践中面临的挑战

    竞争中立作为一个市场理念得到许多国家认同,已在更广泛的区域内(如经合组织)得到有力地推行。虽然从政治和经济两个维度都确认了竞争中立的必要性,但并不意味着实现竞争中立的目标会一帆风顺。竞争中立面临的核心挑战是,国家所有制与市场经济能不能兼容或在多大程度上兼容的问题。不同国家通过不同方式来解决竞争中立问题,比如竞争、税务、监管和公共采购等政策组合。有些国家尚无法建立完善的竞争中立框架,选择性地做出承诺。在有些领域如投诉处理和实施机制,仍存在不同的理解和争议。从近十年来OECD国家有关竞争中立政策的实践看,所遇到的阻碍和挑战主要来自三个方面。

    一是如何将国家(政府)的所有权职能和市场监管职能有效分离,并使政府在行使其监管权力时不对市场竞争规则造成损害。由于国家通常在商业运作中同时扮演市场调节者和企业所有者的角色,这种既是“裁判员”又是“运动员”的利益冲突,容易造成市场不公平竞争。

    二是国家如何做一个合格的所有者行使权力。国家所有权总是有复杂的、模糊的或矛盾的目标,完善目标设定制度是成为合格所有者的第一步。一种有效方式是制定国有股东的所有权政策,保持公共沟通的有效方式,能使国有企业、市场和公众了解国家作为所有者的战略目标和长期承诺。

    笔者2017年对挪威贸易、工业和渔业部所有权司的调研了解到,挪威行使国家所有权对三个方面做出明确规定:1)所有权机构被授予的履行国家所有权职责的权利和主要职责;2)所有权机构行使所有权应遵循的原则;3)政策实施指南,包括对国有企业董事会提名、股东大会的角色、董事会的角色和功能、外部审计机构的任用、管理层薪酬政策等。挪威政府首先将国有企业分为商业性和非商业性两大类,并对两类企业制定差异化的所有权政策目标。

    一些国家如澳大利亚、英国、德国要求国会或相关专业委员会对政府所有权政策进行定期审查和评估。定期审查的好处是使政府机构能够重新考虑国有企业的运作形式,必要时对国有企业进行私有化。在德国,这种评估由联邦财政部每半年进行一次,并出具内部报告。在评估过程中,政府不仅需要证明股权份额变动的理由是否充分,而且要证明持续持有国有企业所有权是符合公众利益的。

    竞争中立面临的挑战之三是如何明确界定国有企业所承担的公共服务职责和其他特殊职责,评价其成本以透明的方式运行,这是确保国有企业与私营企业公平竞争的关键所在。因为承担这些职责的成本可能很高,而且有时隐藏很深。“特殊职责”总是会对国有企业的经营业绩和面临的风险产生重大影响,对这些职责进行清楚的范围界定和成本核算,是一个艰巨的工作。

竞争中立原则对深化中国国资国企改革的启示

    (一)贯彻竞争中立原则的三方面内容

    从近20年来发达国家有关竞争中立的政策和实践中,可以看出贯彻竞争中立原则主要涉及以下三方面的内容。

    1.国家行使所有权的要求

    任何一个国家管理和运营国有企业,都面临着国家所有权行使的挑战,即如何在积极地行使国家所有权职能的同时,避免对公司管理进行不适当的干预。OECD在总结最近10年成员国管理国有企业经验的基础上推出修订版《OECD国有企业公司治理指引》,建议“国家应该作为一个知情的和积极的所有者行事,通过制定所有权政策,确保国有企业的治理具有专业性和有效性,并以透明和问责的方式实施”。国家在公司的法律框架内行使其所有者权利的职责有:1)委派代表出席股东大会并行使表决权;2)建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名,促进董事会多元化和专业化;3)设定国有企业的受托责任和经营目标,包括财务指标、资本结构目标和风险承受水平,并监督其实施;4)建立报告制度,允许所有权实体对国有企业的绩效进行定期监督、审计和评估,并对其是否遵守相关公司治理标准进行监督;5)制定国有企业信息披露政策,规定应当公开披露的信息范围、适当的披露渠道以及确保信息质量的机制;6)在法律体系和国资权限允许的情况下,与外部审计机构和国家监察机构保持持续对话;7)确保国有企业董事会成员的薪酬计划有助于公司的长期利益,并能吸引和激励合格的专业人才。[33]国家所有者有效行使所有权是改善国有企业经营效率的第一步。各国的实践表明,将国家所有权与政府的监管职能分开并不是一件简单容易的事。为此,经合组织的建议是,国家应通过一个集中化的所有权实体来行使所有权职能,并且,通过制定国家所有权政策约束政府对国有企业的监管行为。

    2.国有企业在公司化基础上提高公司治理的要求

    各国政府要实现竞争中立会面临的一个重要问题是,政府企业的公司化以及将商业化和非商业化国有企业分别对待。在过去数十年的发展过程中,大多数经合组织国家在选择政府企业运作模式方面,经历了由政府部门到法定公司、股份公司以及上市公司的发展过程。[34]这一转变有助于强化国有企业问责机制,抵制可能阻碍竞争中立的政府干预。《国企指引》建议国有企业应按照良好的公司治理模式进行管理和运营,公司化治理要求国有企业建立有效的约束机制和激励机制,以董事会为核心进行管理和运营。当国家是控股股东时,国家就处在一个特殊的位置上,可以不经其他股东同意而提名和选举董事会成员。为了减少利益冲突,有些国家(如挪威)规定,不允许政府官员进入国有企业董事会,其目的是彻底杜绝政府直接干预国有企业经营管理的可能性。[35]

    3.公开透明要求

    “阳光是最好的杀虫剂”。公开透明有助于对国有企业管理和运营的监督和约束,也是营造公平竞争环境的基础。政府通过每年公布国家所有权政策,对所有权管理机构设定的监管目标及手段,国有企业有哪些受托责任,是否实现既定经营目标等都有清晰的了解。在微观层面,考虑到国有企业的公共性质,《国企指引》建议应对国有企业有更高的信息披露和透明度的要求。大型国有企业或上市国有企业应按照国际标准披露财务和非财务信息,尤其对国有企业收到政府的财务支持和担保应有详细说明。

    上述竞争中立三大要求与中国四十年的国企改革方向是一致的。中国改革开放四十年发展历程中,国企改革始终处于关键环节,这是由国有经济在中国国民经济中的地位所决定的。经过四十年的发展,虽然国有经济在各类经济成分中的比重有所下降,但仍处于举足轻重的地位。国企改革成功与否关系到整个中国改革开放的大局。

    长期以来国企改革面临各种问题,如国有经济布局、国有资产管理体制、国有企业功能定位、国有企业公司治理等,其核心挑战是要解决“国家所有制与市场经济能不能兼容”的问题[36],这是自改革初始就困扰着国企改革的一个历史性难题。20世纪90年代,在华盛顿共识(Washington Consensus)[37]的影响下,私有化浪潮在东欧、拉美地区风行一时,而中国选择了一条独特的国企改革道路。党的十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制的基本框架。建立社会主义市场经济体制,是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标,必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针,进一步转换国有企业经营机制。[38]建立社会主义市场经济体制的理论基础,是在不放弃国家所有制的同时向市场经济转型。1997年中共十五大突破了混合所有制姓“资”姓“社”的限制,确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,明确“健全财产法律制度,依法保护各类企业的合法权益和公平竞争,并对它们进行监督管理”[39]。在推进国企改革方面,确定了“抓大放小”的方针,一大批中小国有企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式“放开搞活”的同时,对国有大中型企业实行规范的公司制改革,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求建立现代企业制度,推动政企分开和企业转换经营机制。

    中国选择的将国家所有制与市场经济相结合的道路,在世界上并没有太多的经验可循,从某种意义上说,中国的国企改革为世界各国国有企业的发展提供了宝贵经验。从过去二十年国企改革的效果看,改革在一定时期和一定层面上取得了实质性的突破。特别是十五大(1997年)以来的前十年,经过大规模的国企改革和重组,国有企业与市场经济融合步伐加快,其运行的质量和效率持续改善(见图1)。1998-2007年,国有企业经济绩效经历了持续改善,国有企业数量在十年间下降了53%,从1998年的23.3万家,下降到2008年的11万家。与此同时,国企运营效率不断提高,总资产报酬率从1998年的2.1%,提高到2007年的6.4%,净资产收益率从1998年的0.4%,猛增到2007年的12.1%,为国家财政和金融体系的稳定做出了巨大贡献。国企改革和重组为私营企业的发展提供了成长空间,使整个经济保持快速增长。难能可贵的是,国企改革重组造成近3000万人下岗分流,在国企职工总数缩减一半的情况下保持了社会基本稳定,有效地降低了国企改革的社会成本。在“抓大放小”的政策指引下形成了多种所有制经济成分共同发展的局面。

    20世纪90年代末以来的国企市场化改革,通过不断改革国家所有制,带来企业经营机制的转换,释放了经济活力,但这并不意味着国企改革已经成功,国家所有制在市场经济条件下如何兼容的问题仍然面临诸多挑战,改革不进则退。2008年国际金融危机爆发,国企改革的力度明显下降,市场化的国企改革甚至出现一定程度的逆转。国有企业的运营效率出现持续下降的趋势。图1显示,全国国企总资产报酬率从2007年的6.4%逐年下降至2016年的2.7%,净资产利润率从2007年的12.1%降至2016年的4.8%和2018年的3.9%。同时,国有企业的数量由前十年的逐年下降,转为逐年增加。据中国财政年鉴公布的统计数据,2008年全国国有及国有控股企业(不含国有金融企业)为11万家,到2016年增长到17.4万家,八年间增长了52%。同时期,国有全资及国有控股企业经营效率的下降幅度远远高于其数量的增加幅度,这使得国企与私企的经营效率的差距进一步拉大(图2)。2007年国有企业和私营企业工业资产回报率分别为6%和9%,2016年国有企业和私营企业工业资产回报率差距拉大,两者的数据为2%和11%。

    自2008年以来,国有企业的规模也出现逐年增长的趋势。根据财政部2019年公布的数据,2018年1-12月,国有企业资产总额1787482.9亿元,同比增长8.4%;负债总额1156474.8亿元,同比增长8.1%;同期,全国国有企业净资产收益率创下新低为3.9%,其中,中央国企净资产收益率5.6%,地方国企净资产收益率2.7%。[40]与此同时,国有企业的高负债经营状况难以改善。截至2018年12月末,国有企业资产负债率高达64.7%,其中央企的资产负债率达67.7%。可见,一方面,国有企业资产规模庞大,占有大量社会资源;另一方面,其经营效率低下,拖了整个经济发展的后腿。

    上述分析说明了中国国企改革的现实难度及目前面临的困境,新一轮国企改革势在必行。党的十八届三中全会确定“积极发展混合所有制经济”“以管资本为主加强国有资产监管”,改革国有资本授权经营体制等新的国企改革方向。国务院印发了改革国有资本授权经营体制方案的通知,要求出资人代表机构对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业、公益类企业给予不同范围、不同程度的授权放权。[41]这种市场化的改革方向为下一阶段国企改革奠定了基础,也为国有企业实行竞争中立创造了有利条件。

    (二)竞争中立原则对中国国资国企改革的启示

    中外国有企业运营的经验表明,国企改革的复杂性在于国有产权的存在,需要面临特有的公司治理挑战。从世界各国国企改革的经验和运用竞争中立政策规范国企行为的实践中,笔者获得如下启示。

    第一,确保国家所有权到位但不越位,是解决国家所有制与市场竞争冲突的第一步。

    规范行使国家所有权,一方面避免消极行使所有权,另一方面避免过度进行国家干预。全体人民是国有企业的最终所有者,政府受公众的委托作为对国有企业行使所有权的主体,应以公众利益为出发点,并承担相应的义务和责任。虽然在不同的国家和地区,国有企业的角色定位有所差别,但并不能改变国家行使所有权来高效配置资源,从而实现社会价值最大化的目标。服务于这一目标,政府作为代理者行使国家所有权有两层要求。一方面,国家(政府)应作为一个知情的和积极的所有者行使所有者职能。由于国有企业存在较长的委托代理关系,国家成为积极和负责任的股东并不是一件轻而易举就能实现的事。在中国,经过多年的改革,国有企业内部人控制问题仍很突出,“一把手”腐败案件层出不穷。主要原因在于国有股东没有真正到位,国有企业公司治理的约束机制不健全,使国企一把手缺乏监管和制衡。“国家所有者成为积极的知情所有者,首先要制定清晰、连贯的所有权政策,为国有企业设定整体任务和目标,设置结构严谨的董事会提名程序,并有效行使规定的所有者权利”。[42]国有企业治理和监管的有效性,很大程度上取决于所有权实体是否有能力在充分知情的基础上行使其股东权利,并有效地行使其在国有企业中的所有权职能。

    国家(政府)作为所有者的第二层要求是确保国有企业公司治理的有效性。OECD《国企指引》建议,政府应当允许国有企业拥有完全的经营自主权,以实现既定目标,并且应当克制干预国有企业日常管理的冲动。在中国,政府行使国有企业所有权缺位和越位并存,与缺位的问题相比,越位面临的挑战更大些。长期以来,政企不分已成为中国国有企业存在的顽疾,一直得不到解决。发达国家管理和运行国有企业的经验表明,解决政府对国有企业过度干预的手段是通过制定国家所有权政策,规范政府行使所有权的目标和职能范围,并以公开透明的方式,受到公众的监督。建议中国相关部门,尽快出台制定国家所有权政策指引,从政府和企业两方面规范所有权行使的范围和手段,并置于社会监督之下。

    第二,建立竞争中立框架,规范国企市场竞争行为,维护公平的市场竞争环境。

    在国内,随着非国有经济比重上升,如何维护市场公平的竞争秩序,实现国企与非国企之间的公平竞争,已经成为迫切要解决的矛盾。在国际经济环境中,随着“一带一路”倡议的不断推进,越来越多的国有企业参与海外贸易和投资,在全球市场的影响力迅速提高,国家所有制主导的模式与全球市场经济秩序之间的摩擦和冲突也出现加剧趋势。2018年12月30日正式生效的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”将“国企条款”首次纳入国际贸易协议中,该条款贯彻了竞争中立原则和政策。可以预见,在新一轮WTO改革谈判中,制定更严格的国有企业规则,纠正市场扭曲行为,已成为国际经济新秩序和全球治理规则的核心内容之一。虽然世界上很多国家都有国有企业,但中国国企的数量和规模及其对国际市场竞争的影响力远远超过其他国家,因而受到国际社会的广泛关注。

    由此可见,无论是国内还是国际,用竞争中立原则规范国有企业经营活动的紧迫性和必要性都在增加。党的十八届三中全会(2013年11月)明确“市场在资源配置中起决定性作用”的国企改革方向是完全正确的。建立竞争中立政策框架,规范国企市场竞争行为,应成为下一步深化国企改革的重点内容。竞争中立框架聚焦于重塑市场竞争环境,需要一系列的法律法规和行政管理的系统性改革。在建立竞争中立政策框架方面,可以借鉴澳大利亚等发达国家的经验,从立法、司法、监管、执行等环节入手,以竞争中立八大标准为内容,优化公平竞争的市场环境,制定和实施适合中国国情的国有企业公平竞争规范。

    从国内环境看,中国已经具备了建立竞争中立政策框架的基础。国务院2016年6月1日发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》[43],强调“建立和实施公平竞争审查制度,规范政府有关行为,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系”。纳入公平竞争审查范围的领域包括市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。中国《反垄断法》(2008)严格禁止“滥用行政权力排除、限制竞争”,保护市场公平竞争。《反不正当竞争法》“鼓励和保护公平竞争,制止不正当竞争行为”。这两部竞争法对于创造公平竞争的市场环境起到了积极的促进作用,但是并没有直接触及国有企业和私营企业之间存在的不公平竞争问题。实践中,中国国有企业在政府补贴、税收减免和返还、贷款、市场准入、产业政策和信息披露等方面都享受着优惠待遇,这一状况不仅挤压了民营企业的生存空间,造成市场扭曲,也不利于国有企业自身竞争力的提高。

    第三,提高国有企业管理和运营的透明度,有助于实现市场公平竞争的目标。

    发达国家实行竞争中立政策的经验,是把建立更透明的信息披露机制当作实现市场公平竞争的基础。为此,经合组织提出了一些提高国有企业管理和运营透明度的建议,包括公布国有企业的年度合并报告,要求国有企业执行高质量的会计、审计标准,充分披露国有企业所有权和公司治理的相关信息,披露有关来自政府的财务扶持(包括担保)等所有信息,等等。随着中国国企改革的深入进行,国有企业信息披露的透明度在逐步改善。建立国有资产管理报告制度已经破题。[44]在企业层面,一些国有企业通过网站、新闻发布会等形式向外披露更多的信息,受到社会各界和监管部门的认可。

    应该看到,中国国企管理和运营的透明度整体状况还存在较大的改善空间。有关国有企业的信息还存在碎片化、统计口径不一致和经营信息不透明等缺陷。改善国有企业管理和运营信息披露的治理,提高透明度,既有利于监管部门和社会对国有企业的有效监督,也有助于提高国有企业管理和运营水平,可达到一箭双雕的效果。

    结 语

    竞争中立从一国的政策法规到规制国际竞争活动的市场竞争理念,已经被越来越多的国家和地区认可。竞争中立的实质是对国有企业实行公司化、市场化治理,旨在维护国有企业和私营企业公平竞争的市场环境,提高社会经济效率。在当今的国内国际环境下,建立中国的竞争中立政策框架的必要性和迫切性大于以往任何时期,这既是促进国内多种所有制经济共同发展的需要,也是中国参与国际市场竞争的需要。在单边主义、保护主义盛行的当下,中国作为全球第一大贸易体的根本利益在于,推动全球经济朝着更加开放、平衡、包容、共赢的方向发展。为实现这一目标,中国国企就应该在竞争中立原则指导下,积极参与国际竞争与合作,引领新型全球化发展。

    同时,实现更公平的市场竞争不仅可以为非国有经济带来更大的发展空间,而且有助于提高国有企业自身的经营效率。厘清政府与国有企业的关系,完善市场配置资源机制,创造公平竞争的市场环境是本轮国有企业改革的重点内容,这与竞争中立规则的本质要求是一致的。中国在法律法规层面、政策层面和实践层面[45],都具备了建立竞争中立政策框架的基础。在当前国际贸易投资规则重构的背景下,中国应积极应对以竞争中立为代表的新一代治理规则的谈判。通过深化改革开放,构建有效的公平竞争审查机制和竞争中立政策框架、规则体系,这既是建立和完善社会主义市场经济的需要,也是中国国际战略发展的需要。

[1]统计数据不包括中国。OECD,State-Owned Enterprises as Global Competitors - A Challenge or an Opportunity?2016, http://www.oecd.org/corporate/state-owned-enterprises-as-global-competitors-9789264262

096-en.htm[2019-03-21].

[2]OECD, The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises,2017, https://www.oecd-ilibrary.org/governance[2019-03-28].

[3]鲁桐:“《OECD国有企业公司治理指引》修订及其对中国国企改革的启示”,《国际经济评论》,2018年第5期,第119~134页。

[4]美日欧贸易部长三方会议联合声明,引自“上海WTO事务咨询中心”,http://www.sccwto.org/[2019-03-10]。

[5]高维和、殷话、张懿伟:《国际“竞争中立”国有企业条款与中国实践》,格致出版社,2019年1月,第20页。

[6]Commonwealth Australian, National Competitive Policy, 1993, http://archive.treasury.gov.au[2019-02-21].

[7]Australian, Competitive Principles Agreement 1995, http://archive.treasury.gov.au[2019-01-29].

[8]Australian, Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement,1996, http://archive.treasury.gov.au[2019-01-15].

[9] OECD著,李兆熙、谢晖译:《公司治理问责与透明度:国家所有权指南》,中国财政科学出版社,2011年,第3页;OECD, Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing Fieldbetween Public and Private Business, 2012, http://www.oecd.org/daf[2019-01-10];OECD著,谢晖译:《竞争中立:维持国有企业与私有企业公平竞争的环境(2012)》,经济科学出版社,2015年,第4页;OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-ownedEnterprises, 2015, www.oecd.org[2019-01-11];OECD, State OwnedEnterprises and Corruption: What Are the Risks and What Can Be Done? OECDPublishing, Paris, 2018, www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm[2019-01-08];OECD,Professionalising Boards of Directors of State-Owned Enterprises: Stocktakingof National Practices, OECD Publishing, Paris, 2018,www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm[2019-01-08].

[10]OECD著,谢晖译:《竞争中立:经合组织建议、指引与最佳实践纲要(2012)》,经济科学出版社,2015年,第6页。

[11]OECD著,谢晖译:《竞争中立:经合组织建议、指引与最佳实践纲要(2012)》,经济科学出版社,2015年,第6页。

[12]OECD著,赵立新、蒋星辉、高琳译:《竞争中立:各国实践(2012)》,经济科学出版社,2015年,第9~10页。

[13]张春霖:“国企改革再出发”,《比较》,2018年8月,http://opinion.caixin.com/2018-10-15/101334850.htm[2018-12-17]。

[14]一个重要的衡量标志是《财富》世界500强中国有企业的比例逐年增加。

[15]冯辉、石伟:《贸易与投资新规则视野下的竞争中立问题研究》,上海人民出版社,2018年,第15页。

[16]USTR, 2012 US Model Bilateral Investment Treaty,http//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/04/188199.htm[2019-02-05]。例如,在美国与新加坡和美国与韩国签署的双边自由贸易协定中,加入了争端解决机制,http://www.ustr.gov[2019-02-08]。

[17]Robert D. Hormats, “Ensuring a Sound Basis for Global Competition:Competitive Neutrality”, 2011, http:/blogs.state.gov[2019-02-18].

[18]OECD著,谢晖译:《竞争中立:经合组织建议、指引与最佳实践纲要(2012)》,经济科学出版社,2015年版,第8~87页。

[19]鲁桐:“国企公司治理面临的挑战和对策”,《中国国情国力》,2018年4月,第13~15页。

[20]OECD著,赵立新、蒋星辉、高琳译:《竞争中立:各国实践(2012)》,经济科学出版社,2015年,第9~13页。

[21]OECD, Best Practice Guidelines for Contracting Our GovernmentServices, PUMA Policy Brief, No.2,February 1997;OECD, Best PracticeGuidelines for User Charging for Government Services, PUMA Policy Brief, No. 3,March 1998;OECD, OECD Best Practices for Budget Transparency, OECD Journal onBudgeting, Volume 1, Number 3, 2011;OECD, Competition inMixed Markets: Ensuring Competitive Neutrality, 2010, www. oft.uk/shared-oft/economic_research/oft1241.pdf[2019-01-05].

[22]OECD, OECD Guiding Principles for Regulatory Quality andPerformance, 2005, www.oecd.org/regreform/principles[2019-01-07];OECD,Competition in Mixed Markets: Ensuring Competitive Neutrality, 2010,www.oft.uk/ shared-oft/economic_research/oft1241.pdf[2019-01-07].

[23]OECD著,谢晖译:《竞争中立:经合组织建议、指引与最佳实践纲要(2010)》,经济科学出版社,2015年,第52~60页。

[24]OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-ownedEnterprises, www.oecd.org.[2019-02-03].

[25]OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-ownedEnterprises, www.oecd.org[2019-02-03];OECD, OECDRecommendation on Competition Assessment, www.oecd.org/competition/toolkit.

[2019-02-18].

[26]TPP最初是由亚太经济合作会议成员国中的新西兰、新加坡、智利和文莱四国发起,从2002年开始酝酿一组多边关系的自由贸易协定,旨在促进亚太区的贸易自由化。2017年11月11日,TPP改组为全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),2018年3月8日签署仪式在智利圣地亚哥举行,由澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡及越南11个国家共同签署,并于12月30日正式生效。https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/trans-pacific

-partnership/tpp-full-text[2019-02-15].

[27]新华网:“美、墨、加三国领导人在阿根廷签署新版贸易协定”,2018年12月2日,www.news.cn[2019-01-03]。

[28]OECD著,赵立新、蒋星辉、高琳译:《竞争中立:各国实践(2012)》,经济科学出版社,2015年,第25页。

[29]OECD著,赵立新、蒋星辉、高琳译:《竞争中立:各国实践》,经济科学出版社,2015年,第36~45页。

[30]OECD著,李兆熙、谢晖译:《公司治理问责与透明度:国家所有权指南》,中国财政科学出版社,2011年,第122~124页。

[31]EU, Transparency of Directive, 2009,http://ec.europa.eu/growth/sectors/healthcare/competitiveness/products-pricing-reimbursement/transparency-directive/[2019-03-06].《透明度指令》有营业额门槛,一些规模尚不足以承受透明度负担的公共企业不受该指令约束。

[32]OECD著,赵立新、蒋星辉、高琳译:《竞争中立:各国实践(2012)》,经济科学出版社,2015年,第84~99页。

[33] OECD著,李兆熙、谢晖译:《公司治理问责与透明度:国家所有权指南》,中国财政科学出版社,2011年,第4~22页;OECD著,谢晖译:《竞争中立:经合组织建议、指引与最佳实践纲要(2012)》,经济科学出版社,2015年,第8-87页;OECD, State-Owned Enterprises as Global Competitors - A Challenge oran Opportunity? 2016, www.oecd.org[2019-02-11];OECD, State OwnedEnterprises and Corruption: What Are the Risks and What Can Be Done? OECDPublishing, Paris, 2018,www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm[2019-02-16];OECD,Competitive Neutrality: National Practices, 2012,http://www.oecd.org/daf/ca/50250966.pdf[2019-02-16].

[34]OECD著,赵立新、蒋星辉、高琳译:《竞争中立:各国实践》,经济科学出版社,2015年,第38~49页。

[35]OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-ownedEnterprises, www.oecd.org[2019-02-18].

[36]张春霖:“国企改革再出发”,《比较》,2018年8月,第67~78页。

[37]华盛顿共识由美国国际经济研究所1990年提出,旨在为拉美国家经济改革提供方案和对策。该共识内容共有十个方面:①加强财政纪律,压缩财政赤字,降低通货膨胀率,稳定宏观经济形势;②把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域(如文教卫生和基础设施);③开展税制改革,降低边际税率,扩大税基;④实施利率市场化;⑤采用一种具有竞争力的汇率制度;⑥实施贸易自由化,开放市场;⑦放松对外资的限制;⑧对国有企业实施私有化;⑨放松政府的管制;⑩保护私人财产权。

[38]党的十四届三中全会:《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,1993年。

[39]《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪——江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》,人民出版社,1997年,第8页。

[40]财政部:“2018年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况”,2019年,http://www.mof.gov.cn/shuju/2019-01/22/content_5360098.htm[2019-02-20]。

[41]国发(2019)9号:《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》,2019年4月19日,https://mp.weixin.qq.com[2019-04-27]。

[42]OECD著,李兆熙译:《OECD国有企业公司治理指引》,中国财政科学出版社,2005年,第27~29页。

[43]国发〔2016〕34号,http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm

[2019-02-26]。

[44]据中新社2017年11月23日报道,在召开的十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议中,《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》被审议通过。转引自《报刊文摘》,2017年12月4日第2版。

[45]2013年以来,上海、广东、天津、福建以及浙江、辽宁等18个省市先后成立了自贸试验区,具有自贸区标志色彩的“负面清单”,为中国全面建立竞争中立框架提供了宝贵的经验。