英国《金融时报》中文网2015年3月30日
中缅果敢困境是个治理问题
中国社科院世经政所国际战略研究室主任 薛力
过去的一个多月里，果敢枪声再起，十多万难民逃离。他们大部分进入掸邦其他相对安全的地方乃至其他邦，数万进入中国境内。缅甸政府军此次少见地频繁动用空军，以对付果敢民族民主同盟军(MNDAA)、德昂民族解放军(TNLA)、克钦独立军（KIA）与佤邦联合军等缅北民族地方武装（民地武）。飞机不时越境进入中国领空，3月13日还出现炮弹落在中国境内导致5人死亡8人受伤的惨剧。为此中国方面不得不做出强烈反应，包括中央军委副主席范长龙14日下午与缅甸国防军总司令紧急通话。
大量的难民入境加上边民伤亡，已经不是一般的外交斡旋所能解决，中国民间也出现要求政府“采取强力措施”的声音。迄今为止，中国并没有作出武力回击行动，而是采取了强化边界防卫、与缅方交涉、参与第七轮停火谈判等措施。那么，下一步应该如何办？特别是，有没有可能促成缅北尤其是果敢地区民地武问题的彻底解决？这就需要审视果敢问题的昨天和今天。
果敢位于中缅边界，面积约2000平方公里，人口约15万，其中华人华侨大约占90%，虽然数量只相当于缅甸华人华侨总数的7%，但由于密度特别高等原因而被英属印度殖民当局认定为一个少数民族——果敢族。这在东南亚这个海外华人聚集区中堪称唯一。果敢所在的缅北地区是跨境民族聚集区，除果敢的汉族外，还包括克钦族（中国称景颇族）、掸族（傣族）、佤族（阿瓦族）、德昂族（崩龙族）等。依据1947年2月的《彬龙协定》，北缅少数民族参加缅甸联邦后享有高度的地方自治权。但由于代表联邦签署这个协定的昂山将军1947年7月被暗杀，这个协定并未得到很好遵守，从而成为缅北民地武问题的主要根源。
1897年签订的《中英续议缅甸条约》把果敢割让给英属印度。缅甸1948年独立后果敢成为缅甸少数民族自治区域。1960年1月签署的《中缅边界协定》，确定了几个争议地区的归属，但并没有直接涉及果敢归属问题。值得注意的是，即使是1897年以后，果敢也依然由华人治理，直至现在。
1948-1989年期间，受冷战的影响，北缅是多重矛盾汇集的区域，展示了缅甸联邦与地方、执政党与缅共、不同少数民族武装派别、中国与缅甸，乃至国民党残余势力与缅甸之间的利益冲突。此后因为国民党残余势力的消退与缅共的崩解，北缅的矛盾主要集中在民族地方武装与联邦政府之间，但果敢的情况有点特殊，主要是不同华人派别之间的矛盾，1989-2009年之间的5次内讧多与此有关，特别是彭家声与长期治理果敢的杨家土司后人之间。其中一次内讧导致彭家声势力退出果敢几年。2009年“八八事件”后白所成取代彭家声主政果敢，果敢又进入相对稳定期，经济发展也比较快。
当然，果敢人在某些方面迄今依然受到一些歧视，如大部分人没有身份证，或者只是拥有功能有限的临时身份证。这导致一些果敢人转而谋求中国身份证。缅甸政府军认为中国籍人员参与果敢同盟军的主要证据之一，就是伤亡者身上发现的中国身份证，但缅甸的西方观察家也认为，这不足以证明中国籍人员参加了彭家声的队伍。
2009年“八八事件”中，同盟军副司令白所成与缅甸政府军合作，赶走了彭家声及其家族成员，掸邦第一特区被果敢地区临时行政委员会取代，并在2011年成为联邦政府批准的6个自治区之一。而果敢同盟军成员部分被遣散，部分被改组为边防军（1006边防营）。这表面上是白所成背叛果敢特区政府的夺权行为，但统治果敢20年的彭家声如此容易被驱离，主要原因是，他在果敢掌权的初期比较谨慎，但权力稳固后开始打击异己、大搞家天下、把毒品与博彩培植为果敢的两大“支柱产业“（果敢因此有小澳门之称）、把果敢的地方财政变成了彭家的钱袋子，而老百姓并没有从他的统治中受益多少，因此大多数果敢人已经从心里抛弃到了彭家声。
白所成也确实做了一些事情，1991年开始的禁毒始终进展缓慢，他接手后不到一年就于2005年底实现了果敢境内全面禁毒，这是果敢200年来的第一次。2009主持果敢行政事务后，推广种植农作物（甘蔗是重点）、兴修水利工程、强化教育、推行缅文。到2012年甘蔗成为仅次于博彩的第二产业。目前，包括125跨境工业园区在内的许多项目在大兴土木，这些对于果敢经济发展将起到明显的推动作用。同时，他也让儿子白应能当上了缅甸巩固与发展党果敢地区委员会书记。
离开果敢的彭家声在泰、马、新等国漂泊了几年后，2012年与克钦新民主军（后来还与克钦独立军即KIA）接上了线，获得支持在克钦邦第一特区建立基地、训练武装人员，伺机反攻回果敢。到2014年底，已组成9个营合计1000多人的队伍，并继续使用果敢民族民主同盟军(MNDAA)的旗号。
2015年底缅甸将进行大选，不同的利益诉求使得联邦政府与缅北多支民族地方武装的冲突激化。这成为他攻回果敢的时间窗口。于是，以几个手下士兵回乡途中被杀为理由，他于2月9日进攻在果敢的政府军，并一度占领果敢首府老街。他还在2月13日发布《致全球华人书》以影响舆论。许多中国人误以为这是缅甸政府军与果敢华人之间的战争，而缅甸军机炸弹导致中国边民十多人伤亡更激起了国人的义愤，主张政府对缅甸采取强硬措施。
实际上，这次要方面是彭家声与白所成的矛盾，主要方面是彭家声与缅甸联邦政府之间的矛盾，并且与克钦邦、佤邦、德昂民族解放军活动区域内发生的冲突遥相呼应。因为几个人员伤亡就对政府军宣战，并想再当果敢王，这是典型的军阀行为，在任何国家都没有正当性。他发布《致世界华人书》属于“唤起华人的民族情感为自己的私利服务”。
彭家声纵横果敢几十年，其“成功”的秘诀之一就是“审时度势，不断变换合作对象乃至门庭”：从缅甸军政府到缅共再到国民党残部乃至台湾当局，更不用说与其他缅北民族地方武装的分分合合了。不变的是他对自身利益的谋求，并不惜为此从事中国政府强烈反对的贩毒、武器走私。上世纪八九十年代，他被中国公安部通缉，多名手下因贩毒在中国被抓。在2009年8月前，甚至为疆独、藏独势力制造武器，这成为他2009年8月倒台的导火索。在缅北这个特殊的环境里，他可以为了生存采取各种手段，但显然与“维护华人利益”风马牛不相及。尤其是这次，他纯粹是果敢地方稳定的搅局者与破坏者，大规模、长时间的武装冲突导致当地民生凋敝、大量人员逃亡、老街几成空城。有缅甸问题专家告诉笔者，如果果敢进行自由公正的大选，彭家声及其家族必输无疑。
最近的进展表明，政府军已经明显占据上风。而且，缅甸国内舆论普遍认为彭家声是在反攻倒算。这些促使联邦政府召开第七次停火谈判，并认为果敢同盟军与德昂军的背后是克钦独立军，因而把这三者排除在和平谈判进程外。据悉，全部七章协议中只有四小点存在分歧。民地武方面主要是不想在年底大选前让吴登盛占到这个大便宜，而并非对于停火协议有什么意见。这意味着30日复会后是否达成协议，取决于双方的利益交换能否实现。
中国政府迄今为止对于缅甸境内冲突采取的态度是：总体作壁上观，但严防冲突扩散到中国境内，但边民伤亡事件仍未能避免。在发生边民伤亡事件后，中国政府对此迅速采取行动，包括外交抗议、强化边境地面巡逻、加强空中警戒，并要求缅甸方面对事件展开调查。范长龙更明确要求缅甸严格约束部队否则中方将采取果断措施。
可冲突已经实实在在影响到中国边民的生命财产安全。更为麻烦的是，此次弹落点距边境线为1公里，而由于飞行惯性缅甸境内军机扔下的炸弹，有可能深入中国境内2.2公里以上。也就是说，缅甸军机无法从技术上避免此类事件再次发生，除非在缅方边界线内划出一条几公里宽的禁飞区。而这正是彭家声所需要的。
另外，这一事件还明显影响到中缅关系，许多缅甸民众与媒体认为彭家声是在中国的支持下重新武装起来，试图夺回地盘。
可见，中国目前的应对副作用明显，且存在明显的隐患。而一旦再发生此类边民伤亡事件，中国政府将很难向国民交代。而且，这场冲突已经明显影响到中国一带一路战略在缅甸的实施，而从许多方面看，缅甸有理由成为实施这一战略的支点国家（pivot country）。
停火谈判需要进行到第七轮，而且彭家声能在隐身多年后再掀战火，表明一般性的停火已经不能解决问题，需要谋求一种解决根本问题的地区治理之道，哪怕需要为此修改2008年宪法以贯彻《彬龙协定》。
具体到彭家声与缅甸政府军之间的这场冲突，中国政府所能做的是给果敢的和解创造更多的有利条件：第一，要求彭放下武器与政府谈判，建议缅甸政府给予合理的安置。有人担心，已经被排除在停火协定进程外的彭家声，一放下武器就没有了谈判的资本。笔者认为，吴登盛政府过去几年执行的是民族和解政策，对于愿意放下武器的民地武都给予出路，又有中国的调停，彭不会没有适当的出路。第二，如果彭拒绝，则增加对缅甸联邦政府解决这场冲突的能力，为此提供相应的军事、技术、资金支持。第三，强化对出口武器最终用户的管理，消除彭的一大武器来源。一个不争的事实是：缅甸政府军与缅北民地武都拥有大量的中国产武器。这种局面违背中国的整体利益，不可能是中国政府刻意运作的结果，但中国的武器出口管理显然存在改进空间。最终，发挥这一地区的优势，将果敢地区作为中缅合作推进一带一路战略的综合试验区。
让果敢成为繁荣的边境地区，符合果敢、缅甸与中国三方的共同利益。为此，在现有自治区的基础上成立一个缅甸联邦政府只负责国防与外交的“果敢特别行政区”，可能是个有效途径。对果敢人来说，这是真正落实《彬龙协定》，而2008年宪法并不被包括果敢在内的少数民族地区真正认可。成立特别行政区后果敢虽然没有了自己的独立武装（现在的自治区政府也没有），但行政自主权有了法律保障，从而可以充分发挥靠近中国、善于做生意等优势，加上中国的帮助，果敢有望很快发展成为木姐市那样的“缅甸深圳”，甚至超过木姐成为“缅甸香港”。这也有助于彻底解决毒品种植与加工问题。值得缅甸政府注意的是，政府军2009年接手果敢禁毒工作后，毒品问题有死灰复燃的趋势，说明其禁毒能力不及白所成。
对缅甸联邦政府来说，将有效预防果敢地方武装死灰复燃，对果敢的主权落到了实处，并可能会获得了一个“下金蛋的母鸡”，还可能为佤邦、克钦邦等少数民族地区的长久稳定与发展提供某种启示。对中国政府来说，孟中印缅经济走廊建设、油气管道与其他交通设施的维护、对中国公民与华侨的保护，都需要一个稳定的果敢。这也是中国从“有全球影响力的地区大国”走向“综合性的全球大国”所需要的。
（注：李晨阳教授对本文亦有贡献，本文仅代表作者个人观点）
补充说明：30日停火谈判复会后，迅速达成了协议。其中关键原因大概是，放弃了各方难以达成共识的4小点。该协议共7章，33项目，86条款，放弃四小点（条款）是明智的。但这仅仅是初步协定，还需要双方的批准。政府方面批准的可能性大。民地武首脑将在4月份开会讨论批准协议。5月份双方将正式签署停火协议。
值得注意的是，16只参与谈判的民地武中，除克钦独立军与德昂军外的14只都与政府军签署过双边停火协议（上面文中说这两支民地武被排除在和平谈判进程外，是错的，这里纠正）。也就是说，这是克钦军与德昂军首次与政府达成停火协议，而且是集体停火协议。第一轮停火谈判始于2013年11月，当时果敢同盟军尚未“成型”，但也没有被吸收到第七轮谈判中。民地武方面希望果敢同盟军能参加4月的民地武首脑会议，缅甸政府尤其是军方反对。这是个机会窗口，中国政府应促成此事。应该给八旬老人及其家族以适当的活路。——作者于4月1日。