*中国社科院世经政所IGI（国际问题研究）系列讨论稿，2014年2月10日

中美和中欧BIT谈判要谨防临渴掘井

李春顶

       中国与美欧的双边投资协定（Bilateral Investment Treaties，简称BIT）谈判正在进行中，成为世界关注的焦点。作为全球前三大经济体，中美欧的BIT谈判很可能会形成未来世界双边投资协定的范本。身处转型升级和新一轮改革开放十字路口的中国，BIT谈判带来的机遇和挑战并存。促成谈判达成有利于中国的协定内容，需要未雨绸缪，尽早规划系统的全方位谈判策略，谨防临渴掘井。

       中美和中欧BIT谈判的进展

       美国的双边投资协定是与其他国家就双边投资合作签订的协议，目的是保护美国的私人投资，推动东道国市场发展以及促进美国出口。BIT的内容主要涉及投资保护的范围、投资待遇、征收与补偿、货币汇兑和争端解决等。美国BIT谈判有确定的范本，最新的是2012年发布的协定范本（2012 US Model BIT），并取代了2004范本。美国BIT谈判最鲜明的特点是致力于推进高水平的投资自由化，并为美国在海外的权益提供高标准的投资保护。美国目前已经与近50个国家签订了BIT协定。

       中美BIT谈判磋商始于上世纪80年代，但此后一直陷于停滞，直到2008年第四次中美战略经济对话，双方才正式宣布启动BIT谈判。在此之后，双方不止一次的表态要积极致力于推动谈判，但始终没有取得实质突破。直到2013年7月，在美国华盛顿举行的第五轮中美战略与经济对话上，中美宣布双边BIT谈判引入准入前国民待遇和负面清单模式，进入实质谈判阶段。2013年10月，双方在华盛顿举行了第十轮中美BIT谈判，对如何制定负面清单等具体细节进行了讨论。

       中美双边BIT谈判不仅涉及投资保护，更重要的是关注市场准入，这与传统的双边投资协定仅涉及投资保护已有较大的不同。在具体的谈判进度上，中美BIT没有时间表，未来最重要的是确定负面清单的内容以及市场准入的领域。

       中欧BIT倡议最早可以追溯到2012年2月的中欧峰会，双方达成共识尽快开启BIT谈判。之后，欧盟于2012年5月23日正式向成员国提出与中国谈判投资协定的建议。但2013年中欧接连不断的贸易摩擦和纠纷在一定程度上影响了谈判的氛围和环境。直到2013年11月21日，在北京举行的第16次中国欧盟领导人会晤后，中国国务院总理李克强与欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐共同宣布，正式启动中欧BIT谈判，并表示双方将积极探讨自贸区建设的可行性。

       中国已经与多个欧洲国家签订有双边投资协定，多数是在上个世纪80-90年代中国急需外资时签订的，基本仅涉及投资保护，而没有市场开放的内容。中欧启动的BIT谈判，将是欧盟作为整体谈判的第一份投资协定，且首次在贸易投资保护的框架内讨论市场准入问题。

       中美和中欧BIT谈判中，美欧都希望在准入前国民待遇和负面清单的管理模式下开展。目前，中美谈判已经确认采用这两个原则，但中欧谈判尚不明确。

       美国和欧盟的诉求

       扩大中国的市场准入是美欧共同的核心诉求。中美BIT谈判已经进行了10轮，美方的主要要求是希望中国扩大市场准入，尤其是开放服务业。美国坚持的准入前国民待遇和负面清单管理模式中，准入前国民待遇强调的是投资保护，负面清单则企图扩大中国的市场准入。欧盟对双边BIT谈判的目标同样是市场准入。欧盟希望扩大相互投资开放的领域，要求欧盟和中国的企业在对方市场拥有对等的市场开放。

       协调、保护和推动双边投资的发展是中美和中欧BIT谈判的目标。近年来，中美之间的相互投资规模不断扩大，美国在华直接投资积累达到700多亿美元，中国对美直接投资近200亿美元。不断增长的相互投资促使中美双方都希望进一步推动投资自由化并构建协调和保护机制。中欧双边投资虽然仅占欧盟对外投资总额的3%左右，远低于对美投资的30%比重，但增长速度很快，且欧盟对华投资额是中国对欧投资额的近7倍。欧盟一方面希望通过BIT谈判扩大市场开放，促进投资；另一方面也希望通过BIT的机制协调双边投资中的问题和矛盾。

       美国商会和企业还希望中国改革和简化投资审批程序，提高管理效率。同时，美国2012年新修订的双边投资协定范本保留了国民待遇和负面清单为核心的内容，并对劳动权利、环境、透明度、国有企业等议题做了新规定。这些规则和规定构成了美国的具体诉求。

       欧盟的诉求除市场准入外，也体现在投资保护上。欧盟希望降低在中国投资的壁垒，提升欧盟在华以及中国在欧盟投资所受到的保护，提升欧盟投资者在华待遇的法律确定性。

       中国的BIT谈判策略

       中美和中欧BIT谈判一方面为中国提供了与美欧构建双边投资协调机制的平台，有利于扩大利用外资和对外投资。在中国积极推进企业走出去，以及提高利用外资质量的阶段背景下，正面作用不言而喻。但美欧要求的市场准入和对等开放同样会给中国带来巨大挑战和压力，中国的发展中国家地位决定了对等开放实际上对中国是不公平的。

       中国与美欧的BIT谈判存在诸多难点，包括市场准入、劳工规则、知识产权、国有企业和国际仲裁等问题。美欧的投资协定范本对中国的挑战较大，不仅表现在具体行业、具体问题，还包括双方要遵循的国际投资规则。

       在此背景下，中国应尽早筹备全面系统的BIT谈判策略，努力与美欧构建互利互惠且符合中国现实需要的双边投资协定。

       第一，建立合理有效地负面清单。中美BIT谈判已确定在准入前国民待遇和负面清单模式下进行，未来中欧BIT谈判预计也会采用负面清单管理模式。这其中，确定负面清单的内容是最主要的议题。中国与欧美发达国家的经济发展水平和阶段不同，完全对等的开放和负面清单对中国不利且不合理。在谈判中，中国应根据自身经济发展水平确定负面清单内容。这是BIT谈判中对中国最重要的问题。

       第二，加强沟通与交流，建立互利互惠且符合中国发展阶段的投资协定。美国的2012双边投资协定范本包含了劳工权利、环境、透明度和国有企业等多项议题。它们不一定完全符合中国经济增长的需要。同时，美欧在市场准入方面的要求颇高，也会给中国带来挑战。中国应该与美欧充分沟通和交流，构建符合中国发展阶段的投资协定。

       第三，制定中国的双边投资协定范本。制定适合中国对外投资和利用外资需要的双边投资协定范本，不仅有利于加速谈判进程，还有利于保护中国的投资者利益。与此同时，还要通过自身努力，推广中国的成熟谈判协定范本，凝聚发展中国家的力量，共同应对发达国家的竞争。

       第四，谈判内容要有长期性和前瞻性。中美和中欧BIT谈判成果，既会影响国内市场对美国投资者的保护时间和开放顺序，也对中国内部的各类投资者有广泛而深远的影响，还能给正在走出去的中国投资者在美欧市场赢得公平的环境。所以，谈判要有长远眼光和前瞻性，力争达成一个长期适用可行且有用的双边投资协定。

（作者系中国社科院世界经济与政治研究所副研究员、国际贸易室副主任）